调研报告|如何实现老工业城市高质量治理？ ——基于张湾区深化共同缔造推进党建引领基层治理工作的调查与思考

原创 冯晨晨 任路 共同缔造 2023-07-08 10:29 发表于湖北

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作为湖北省老工业基地的典型代表，十堰市张湾区是中国第二汽车厂的“摇篮”，东风公司的“故里”，先有“厂区”，后有“城区”，伴随着以做强主业和剥离社会化职能为重点的国企改革，张湾区经历了“单位办社会”到“政府办社会”的转型，在此过程中，遇到了诸多的现实困境：一方面，居民的“单位”情结较重，不舍单位的高福利和包办服务，缺乏参与公共事务的习惯和积极性；另一方面，沉重的社会“包袱”仅凭政府难以负担，且传统自上而下的政府管理，缺乏与社会的良性互动，各有诉求。“上动下不动”，干部群众两张皮、群众之间多条心。大量社会矛盾产生，直接关系到地方的稳定与发展。党的十八届三中全会以来，习近平总书记多次考察老工业基地，强调要努力提升老工业基地的发展活力、内生动力和整体竞争力等。2016年9月，《国务院关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》（国发〔2016〕19号）指出，要按照市场化原则，推进公共服务专业化运营，坚持多渠道筹资、合理分担成本，认真做好职工分流安置工作，做好社会保障等相关政策的统筹衔接。为进一步深化国企改革，党的二十大报告重申并提出：“要加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”。明确国企改革的奋斗目标和意义所在。在贯彻落实党的二十大报告精神基础上，湖北省第十二次党代会提出，建设全国构建新发展格局先行区，广泛开展美好环境与幸福生活共同缔造活动，推进基层治理现代化。城市的高质量发展以高质量治理为基础。张湾区深刻领悟会议精神，运用共同缔造理念和方法推进城市治理创新，通过打造主体功能区、健全过渡协同机制、建立新型社会联结、整合多方资源等方式，解决老产业转型难、老观念改变难、老服务供给难、老小区治理难四大难题，实现由企业办社会向社会办社会转变，推动着社会的“蝶变”，为老工业城市高质量治理提供了一个有价值的样本。

一、老工业城市高质量治理的多重困境

二十世纪八十年代以来，市场经济时代的来临，要求推动国有企业改革做强主业，企业很难再带着“社会”辅体参与市场竞争，需要找寻新的力量来承接“社会”，剥离国企社会化职能。然而，这场改革是对各方面利益的重大调整，涉及面广，敏感度高，情况复杂，涌现出不少治理问题，严重制约着张湾老工业城市的发展。

一是山区腹地狭小，老产业转型难。十堰张湾是因车而兴的城市，是一座典型的山城，山地占全市国土总面积超过92%，素有“九山半水半分田”之称。当初二汽选址十堰看中了山区闭塞，能够发展便于山地出行的卡车。到了1985年左右，全国各大汽车厂逐步向轿车产业进军，交通不便、平地不足等限制条件，使得二汽必须走出十堰，第一站就是襄樊（今襄阳），之后在2003年9月和2006年6月，东风公司总部和东风有限总部先后迁至武汉，十堰“废都”论一度被热议。一方面，十堰经济受到重创。资料显示，东风总部搬迁后，2006年上半年，十堰市全市规模以上工业完成产值同比下降8.3%，汽车产量下降了28.0%。另一方面，大量城市人口流出。“过去找个席位都难的酒店门前，车少人稀了；一直需求旺盛的楼盘交易，日渐冷落了；商场里，一些原本走俏的商品，忽然间无人问津了”，一位老职工回忆道。东风总部迁出对十堰工业的影响巨大，其背后折射出老工业城市发展的普遍性产业结构困境，以及面临人口流失等潜在挑战。

二是居民单位思维，老观念转变难。与“一汽”位于长春市有所不同，对于“二汽”来说企业自诞生之日起，便接管了职工、家属生活的方方面面，食堂、澡堂、医院、学校、幼儿园；供水、供电、供热、物业；公安局……改革开放后，面对激烈的市场竞争，“穿着棉袄游泳”的国有企业，迫切需要轻装上阵，集中资源做强主业。自2014年开始，中央多次就加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题做出指示，2016年正式拉开这场全国改革的序幕。然而，剥离国企办社会职能并非易事，在现实生活中，居民对“单位”的情结还是很重，尽管有社区介入协调，老员工们还是对过往的“单位福利”回味无穷，这是因为：第一，长期以来员工以厂为家，有什么事情由厂里解决，形成有事找“单位”的固化思维；第二，工农差别使得“单位人”成为一种社会地位的象征，员工十分珍惜在单位工作的机会，员工担心企业撤走后，高福利消失、“三供一业”费用上涨、生活没人管等。老职工对“单位”的依恋，对社区接手后开展工作形成了一定阻碍，因此国有企业剥离社会化职能，首当其充要推动“人”从思想转变，改变其“单位社会”的老观念。

三是社会负担较重，老服务保障难。独立工矿区办社会职能分离移交、退休人员社会化管理、厂办大集体改革，是国企剥离办社会改革的三大难点，具体来说：其一，东风汽车十堰基地作为5个独立工矿区之一，远离城市主要靠国有企业提供公共服务，一旦分离移交，“三供一业”业务很难找到接收主体，就算找到了也难免会出现物业不作为的情况。其二，在此轮改革中，企业向地方移交高校、医院、幼儿园等机构，涉及众多余名职工，职工的待遇、安置问题突出。其三，东风（十堰）实业公司是东风公司厂办大集体集中管理机构，经营性业务集中在东风实业有限公司，改制涉及企业户数多、人员多、资产总量大，情形十分复杂，涉及职工养老保险、医疗保险等社会保障问题，需要妥善处理经济补偿金及其他债务等问题。对于张湾区来说，如何接住和接好国企移交的社会“包袱”，包括提供活动空间、改造老旧设施、解决养老问题等，更好为小区居民提供优质的服务，一度成为城市基层治理的难题。

四是历史遗留问题，老小区治理难。尽管因为“二汽”的成功转型，“二汽”的员工遭遇“阵痛”要少一些，但是仍然面临着诸多社会难题，集中体现在老旧小区的治理上。其一，面临历史疑难问题。由于张湾区的老旧小区多为国有企业的职工家属区，企业的命运对小区治理具有直接影响，尤其是企业破产会带来大量下岗职工，小区治理面临维稳等问题。其二，居民矛盾纠纷较多。小区因时间建设久远且规划不当留下很多问题，诸如晾衣架不足、充电桩较少、休闲座椅不够、停车难等，居民经常因这些事情吵架，严重影响小区内部的和谐团结。其三，新老人口管理难。由于老旧小区的基础设施老旧，虽然国家先后通过“三供一业”改造、老旧小区改造、未来社区建设等工程，基本改善了老旧小区的生活居住环境，但一些居民为了追求更好的生活品质去其他地方买房，老旧小区也搬进一些进城务工人口，“空挂户”和“新进户”的出现，加大了小区的管理难度。

二、以共同缔造推动老工业城市高质量治理的做法

剥离国企社会化职能只是第一步，剥离之后如何更好地满足职工的多元化服务，成为老工业城市治理的核心任务。2022年湖北省广泛开展美好环境与幸福生活共同缔造活动，“二汽”所在地十堰市张湾区政府与企业、居民联合，着力服务好一代代东风人，推动社会的“蝶变”，即由企业办社会向社会办社会转变。这里的社会是由政府、企业和居民共建共治共享的“大社会”，大量的社会事务由政府和企业共同处理，通过共同缔造推动城市高质量治理。

（一）打造主体功能区，破解产业转型难题

一代代东风人为张湾的发展注入了生机，受历史因素的影响，张湾区形成了以第二产业为支柱的产业结构，东风职工已延续至二代、三代，他们多半继承一代职工的手艺，是城市建设的主力军。受东风总部迁出十堰的影响，原来散落在各个街道的零部件公司，无法吸纳这批日趋庞大的劳动力，于是张湾区向山要地建设工业新区，结合“三区”建设定位和各街道、乡镇资源优势，打造主体功能区，让能干什么的地方干什么，逐步实现“退二进三”，以共同缔造的方式解决了“谋发展”的问题，留住了一代代东风人。

一是园区驻企业，做强优势主业。张湾区为解决山地腹地不足的问题，自2007年开始向十堰城区西部山地要地，推进十堰工业新区项目，将原来散落在花果街道、红卫街道等零部件公司搬迁至工业新区，按照行业集群、生产便利等标准划分园区治理单元，建立“园区党工委-企业党支部（党委）-班组（车间）党小组-党员示范岗”组织体系，通过企业、政府、院士专家等共同缔造解决“卡脖子”技术难题，推动经济高质量发展。同时由政府、企业、职工、社会组织共同出资出力，在园区内建成便民服务站、运动健身中心、青年林等，打造安全舒适的“职工之家”，解决好二三代东风人就业问题，并为东风人的工作时间提供优质服务。

二是街道扬优势，发展特色经济。企业搬出给街道留下了更大的发展空间，原来的厂房成为街道闲置待开发的资源。张湾区政府在工业新区内解决了职工工作时间的服务问题，开始思考职工上下班前后时间的服务问题。在红卫街道，原东风公司60厂搬走后留下了旧厂房，张湾区政府与红卫街道、个体商户、居民共同协商，将旧厂房出租给个体商户，将上世纪80年代老东风车车头改装成吧台，打造了有名的“旧厂区”烧烤店，大力发展夜市经济，同时联合市公安局东岳分局、退伍军人、志愿者居民为夜市经济保驾护航。目前，张湾区政府正通过走访商户，结合各街道的特色打造名小吃经济，并通过视频直播、举办美食节等方式加强宣传，让城市的各个街道都逐步“火”起来。

三是乡镇援后方，推动农旅融合。张湾区地处秦巴山区腹地、武当山脚下、汉江水上游，集老区、库区、山区、城区、工业区于一体，是南水北调最优质的核心水源区之一，具有发展生态旅游得天独厚的自然资源。自2018年开展党建引领乡村振兴活动以来，张湾区坚持服务东风的理念，着力将乡镇打造为百万市民的“后花园”，为职工工作日外的休闲提供去处，大力发展城郊特色农业、乡村旅游、旅居康养，采取“片区联动、辐射带动、融合发展”模式，重点打造云水方滩、青春西沟、柏林美食、黄龙民俗、花果乐隐桃源五大产城融合示范片区，将辖区文旅资源连线成片，把乡村建成市民休闲打卡地、消费目的地，吸引市民下乡消费，通过以城带乡缩小城乡发展差距，打造乡村振兴的升级版，助力张湾区在产业结构上实现退二进三，让农村农民也“富起来”。

（二）健全过渡协同机制，破解观念老旧难题

工业区、街道和乡镇的同步建设解决了老工业区“谋发展”的问题，让昔日的旧城留住了人，但在张湾区的基层社区，从国企移交过来的老职工对“单位”十分执着，担心企业走后，高福利消失、“三供一业”费用上涨、生活没人管等。于是，张湾区制定了三年过渡期计划，通过政府、企业、职工三方合作，从根本上消除老职工的后顾之忧，促成老职工从“单位人”向“社区人”转变。

一是管理协办，让老职工居民放心。在整个社会化移交过程中，原东风公司的区域管理中心、机动科、科学技术协会、后勤等全力配合湖北省企业退休人员社会管理部门、属地街道和社区等，做好资产人员的移交管理，并规定实行社会化管理后，新办理退休人员管理服务工作与原企业分离，国有企业离休人员原则上保持现有管理方式不变，打消了老职工担心高福利消失的担忧。

二是改造同干，让老职工居住舒心。为全力配合国有企业推进“三供一业”改造项目建设，2019年4月，张湾区成立工作专班，主动拜访东风公司、中国铁路武汉局集团、湖北省工业建筑集团等企业，对改造过程中出现的问题进行沟通、解决。东风公司主动以市场化方式，将所属原提供“三供一业”管理服务的企业无偿划转给行业内有实力的国有企业，将公司电力处移交给国网湖北省电力公司，将东风水务公司移交给北京首都创业集团有限公司，将东风（襄阳）能源开发有限公司移交给中广核服务集团有限公司，将东风物业管理企业移交给中国华润集团有限公司。通过整体无偿划转东风公司原“三供一业”管理服务企业，进而一次性完成“三供一业”分离移交。因为服务提升和改善了，职工居民对于“三供一业”费用的上涨也更多持理解态度。

三是事务承办，让老职工生活安心。东风公司以前有自己的居委会，管理小区内部的公共事务，满足居民群众的公共需求。移交之后，公司成立的居委会也一并撤离，所有的社会事务都交由地方来办理。针对老职工担心新社区居委会不管事问题，社区工作者通过上门入户、解决问题等方式，一次次在居民面前“刷存在感”，老居民从只认单位向信任社区转变。

（三）建立新型社会联结，破解服务保障难题

推动老职工由“单位人”向“社区人”转变，不仅要从观念层面着手，更要从行动上付诸实践，进一步通过建立起不同主体间的新型互助联结，真正让老职工从对单位的依赖“断乳”，积极参与到小区公共治理和服务提升之中。

一是企民互帮，共建活动空间。受早年规划的影响，大多数职工家属区移交社区管理后，缺乏公共活动空间。为此，东风公司为做强主业轻装上阵，以剥离社会化职能为契机，在厂子离退休管理科的协助下，将之前的退休职工歌舞厅、闲置空间无偿移交给社区，由社区联合街道、包联单位共同出资，对这部分老旧场地进行改造，居民主动捐赠图书、球桌、运动器械等，在室内打造不同的活动区域，建成党建+邻里中心，解决缺乏活动场地的问题。

二是邻里互助，共治小区环境。张湾区先后通过“三供一业”改造和老旧小区改造两大工程，包括地面黑化、外墙粉刷、安装监控设施、改造供电管线、供水管道、污水管网等，基本解决老旧小区基础设施旧损问题，但诸如墙面脱落、地下水道堵塞、垃圾乱扔等常态性的问题，这些阶段性的改造工作不能全面覆盖，而物业报价高且服务跟不上，于是小区内居民之间相互帮助：一方面由懂得技术的工人师傅上门服务，以邻里价解决维修等问题；另一方面居民相互帮助和监督，通过建立楼栋积分管理制度，激励居民共同参与改善小区环境美化。

三是企地互惠，共谋养老服务。为更好解决东风公司离退休职工养老问题，张湾区基于职工家属区人口高龄、空巢老人居多，生活存在诸多不便等问题，引入资质市场主体打造幸福食堂、社区食堂，解决老年人吃饭难问题；引入张湾智慧养老服务中心、老顽童养老服务公司、国药东风花果医院等力量，下沉到社区开办85家居家养老服务中心，解决老年人看病难、照料难问题；成立蒲公英爱心家园、温暖365义工协会、犟河护河队、壹新社工、红卫红等志愿服务组织，打造互助养老、结对帮扶养老等养老模式，解决特殊苦难老年的基本生活需求；以东风公司移交的区级老年大学为依托，兴办12家社区老年学校，开设舞蹈、书法、视频剪辑等专业课程，并为老学员颁发结业证书，推动老年教育资源向社区延伸。通过互助养老、居家养老、社区养老、机构养老等多种形式，全方位满足老年人多层次的养老需求。

（四）整合多方资源，破解老小区治理难题

张湾因企业而生，因企业而变，企业参与是张湾城市治理、基层治理最大的特点。为加快推动城乡社区治理现代化，筑牢基层基础，张湾区各级政府联合企业、居民等多主体共建共治，有序化解老工业区基层面临的突出新旧治理问题，具体做法如下：

一是促成多方联动，逐步解决历史疑难。在国有企业移交社会化职能的过程中，张湾区一些原国企改为私企后，私企因经营不善或其他原因破产，大量下岗职工移交给了社区，致使这些社区面临巨大的维稳压力。在张湾区柏林镇柏林社区金鼎小区，以徐师傅为代表的老职工收集职工意见后向社区反映，因劳资纠纷的级别较高社区无力解决，在社区人员、乡镇干部的陪同下，依法到区里信访部门反映情况，最后通过企业破产管理人、司法工作人员、区委书记等的共同努力，逐步解决破产企业拖欠员工工资、未缴纳职工社保等问题。

二是搭建议事协商平台，减少居民矛盾纠纷。老旧小区原来的规划不合理，给居民生活造成极大的不便，往往成为引发矛盾纠纷的导火索。为此，张湾区泵业小区以栋楼为单位进行情况摸底，以“党建+邻里中心”为平台，邀请居委会、业委会、物业三方和派出所、法院工作人员共同协商，由业主给主意怎么做，物业和企业提供一部分资金支持，派出所规范执行，法院提供合法性论证，社区公证记录，多方共谋共建共管，解决居民晾衣难、停车难、充电难、歇脚难等问题。

三是用好物业一线，动态管理新老人口。张湾区东风公司将“三供一业”移交给东风中燃、首创水务、京能热电，以及润联物业有限公司后，积极推动张湾区与东风公司在民生服务领域“一网通办、一网统管”，水电气网等缴费服务项目“自助办、掌上办”，润联物业前台也因此成为小区的“情报中心”。为破解老旧小区流动人口管理难题，社区一方面根据物业公司的缴费、服务记录，动态监控小区人口状况，另一方面，通过组织集体活动让居民走出家门，现场核验居住人口。两种方式有机结合，加强对社区人口的管理。

三、张湾推进老工业城市高质量治理的成效

经济的发展仰赖于稳定的社会基础。张湾区作为老工业城市，肩负着促进中部地区加快崛起之责，迫切需要实现转型升级和高质量发展，必须以高质量治理为其提供稳定保障。“车城”时代的重新来临，反映出张湾区城市治理和基层治理的突出成效，具体表现在：

一是城乡融合发展，旧城又活了。张湾区立足“三区”建设目标，合理划分工业区、街道、乡镇的功能定位，在实现厂居分离的基础上做强主业，通过以城带乡实现全区全面发展，以此推动产业转型和谋求新的经济增长点，同时为居民提供优质服务，留住了“东风城”和“东风人”，为城市注入了活水源泉。政府报告显示，2022年张湾区地方工业完成产值256亿元，同比增长10%；第三产业增势强劲，其中“夜经济”、特色商业圈带动就业1000余人，乡镇发展文旅产业共接待游客1289.6万人次，实现旅游综合收入156.7亿元。城乡融合发展让张湾区人民共同富裕，昔日的旧城又再次活跃起来。

二是移交事务有人管，观念改变了。自2020年启动国有企业社会化移交工作，东风公司移交张湾区退休人员社会化管理资产共96项，面积约10.369万平方米，签订了社会事务管理、党组织关系、人事档案、资产移交四个分协议，共移交国有企业30个，移交人员48339人，党员11229人，其中：东风公司退休人员社会管理移交涉及单位61个，退休人员38031人，党组织51个，党员8764名，人事档案47494卷。通过政府、企业、社区三方的共同努力，逐步消除居民对于全面移交后的各种担忧，以真切的服务提升让居民满意，居民不再谈单位福利，越来越信任社区。家住十堰市张湾区花果街道头堰社区的赵继满是东风公司发动机厂退休职工，对于如今小区发生的变化他感慨道：“我们从‘企业人’变成‘社会人’，当初心里直发虚，近两年里，变化每天发生，生活越来越幸福，现在社区是我们的第二个家，舒服、自在。”

三是公共服务提升，幸福起来了。以国企“三供一业”移交、驻区单位闲置房产处置契机，张湾区政府、企业与社区居民共谋共建共管，先后筹集单元楼、厂房、职工活动场所、小区架空层等资源2.5万㎡，规划建成“党建+邻里中心”330个，为小区居民、来访客人等免费提供歇脚、托管、洽谈、娱乐、养老等服务，同时通过老旧小区改造、培育社会组织、购买服务、打造15分钟便民生活圈等多种方式，进一步提升了公共服务水平。在车城路街道友谊新村小区，半年时间，小区黑化路面5000多平方米，增设排水管道1000余米，更换路灯50余盏，增加停车位120余个，解决了居民急难愁盼的烦心事。

四是矛盾纠纷减少，治理不难了。针对老旧小区易引发居民纠纷的常见问题，张湾区通过决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评，成果共享，让居民真正成为社区的当家人，畅通居民和社区的沟通反馈渠道，让居民提意见当督导，全程参与问题的解决过程，问题一个个解决了，居民生活也更舒心了，矛盾自然就少了。此外，张湾还十分重视发挥老党员同志的积极作用，通过成立“幸福佬调解室”等化解小区居民矛盾；在107个村（社区）建设建立民商事调解中心，让矛盾纠纷调解真正“飞到寻常百姓家”，截至2022年底，共受理矛盾纠纷案件606件，调解成功594件，调解成功率达98%。最大限度把矛盾化解在基层，从源头上减少了诉讼增量。

四、张湾推进老工业城市高质量治理的经验

与大多数老工业城市不同，“二汽”的成功转型，使得张湾遭遇的社会阵痛较少，能够较早地迈入治理现代化行列。全国大力推进国有企业剥离社会化职能，张湾区作为老工业区中的“优等生”，通过政府、企业、居民等多方共同缔造，把企业移交的社会职能“接住了”，又“接好了”，推动城市高质量发展，其背后的经验值得学习。

（一）坚持以人为本是实现老工业城市高质量治理的前提

老工业城市振兴关键要靠“人”。2018年9月，在主持召开深入推进东北振兴座谈会时，习近平总书记指出：“要多方面采取措施，创造拴心留人的条件，让各类人才安心、安身、安业。”张湾区始终坚持服务东风的理念，“谋发展”和“稳基础”两手抓。一方面，向山要地建成两大工业园区，通过引进高端技术人才，为企业核心技术攻关提供有力支持，推动优势产业转型升级，解决老东风人后代就业问题；另一方面，践行人民城市人民建，人民城市为人民的思想，联合园区、街道、乡镇，打造早午餐+工作+夜市+居住24小时，以及日常+休闲7天一条龙高质量服务体验，全方位做好服务东风职工的工作，打响“东风故里”的城市名片。

（二）政企民三方共同缔造是社会办社会得以成功的关键

国有企业剥离社会化职能给老工业城市基层治理带来巨大挑战，剥离的社会职能仅靠政府很难承接，因此要广泛组织社会力量参与进来共建共治共享。《中共中央 国务院 关于加强基层治理体系和能力现代化建设的意见》指出，要“坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。”企业是老工业城市治理中不容忽视的主体，也是社会职能承办的“老前辈”，只有通过政府、企业和居民三方的共同合作，才能最大限度地将老职工居民的生活安顿好，消除老职工们担心没人管、费用涨、福利减等疑虑，解决好职工家属老旧小区设施旧损、缺乏活动空间、养老困难等问题，从“单位社会”向“共建共治共享社会”转变。

（三）积极治理是老工业城市高质量治理的核心理念

治理要解决问题。有两种方式：一种是，有什么问题解决什么问题，就事论事，属于消极被动型。问题不断出现，防不胜防，治标不治本，比如“群众上访，干部截访”。另一种是，追溯问题产生的根源，寻找问题产生的规律性，找到解决问题的方法，避免问题反复发生，治标又治本，属于积极主动型，即通过积极主动的行动改变已有的治理状况，达到新的目的，属于积极治理。《中共中央 国务院 关于加强基层治理体系和能力现代化建设的意见》指出，“坚持全周期管理理念，强化系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。”张湾区从国有企业剥离社会化职能面临的现实困境出发，建立起决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享一条完整的操作链条，找到了社会办社会的解决办法，推动老工业城市高质量发展。

（四）群众是老工业城市基层治理现代化的倚靠力量

老年人口居多是老工业城市基层治理最大的特点。十八大以来，习近平总书记多次在讲话中提到，要为老年人发挥作用创造条件，引导老年人发挥正能量，做出新贡献。在老工业基地，国有企业单位的培养，选拔出一大批高素质的老干部、老党员，他们往往能够充当基层治理的政策宣讲员、工作监督员、矛盾调解员、文明示范员，活跃在社区治理的一线，在他们的带动下，越来越多的居民也加入进来共同缔造，让生活的社区变得更好，极大地减轻社区的工作压力，推动基层治理现代化。

文章来源：华中师范大学政治学部“以共同缔造推进基层治理现代化”十堰市张湾区专题调研报告

报告执笔人：任路 ，华中师范大学政治学部、中国农村研究院副教授；冯晨晨，华中师范大学中国农村研究院博士研究生。

调研报告|如何用“小数据”撬动“大治理”？ ——基于张湾区阳光社区“阳光掌上社区”智慧平台的调查与思考

原创 陈柄轩 冯晨晨 共同缔造 2023-07-11 10:20 发表于湖北

《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出：“统筹推进智慧城市、智慧社区基础设施、系统平台和应用终端建设，强化系统集成、数据融合和网络安全保障。健全基层智慧治理标准体系，推广智能感知等技术。”然而，当前我国社区智慧治理仍处于起步阶段，许多地区数字技术的赋能只浮于表面或只限于部分领域，并未推动社区治理实现根本性和普遍性的变革。湖北省十堰市张湾区阳光社区有常住居民3.8万余人，行政事业单位12家，商铺1400余家，是一个人口众多、社情民意复杂的超大型社区，仅依靠社区两委6人和社会工作者10余人的力量，难以胜任繁重的社区工作和满足居民多元的服务需求。因此，在共同缔造过程中，阳光社区两委与北京小灯共创科技有限公司合作，开发了“阳光掌上社区”智慧平台，将社区的人、房、事、物等信息资源汇聚在一个系统中，并利用智慧平台发动群众、组织群众，积极在线上开展决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享，激发了社区多元共治的活力，使居民实现了从“旁观者”到“参与者”的转变，社区的治理能力和服务水平迈上新台阶，为基层智慧治理提供了可参考和借鉴的宝贵经验。

一、“阳光掌上社区”智慧平台的具体做法

阳光社区立足于现实需求，针对社区治理过程中遇到的困境和问题，通过网络将多元主体和多样要素联结起来，打造共建共治共享的社区智慧治理新格局。

（一）一网联通，化解数据获取难题

一是社区按需点单，接入数据管理网络。社区依据具体需求，灵活配置平台提供的插件式功能模块，在使用过程中，积极反馈需求或优化意见，公司根据社区的反馈，持续迭代更新，每周小版本，每月大版本。二是开展业务培训，提升网格员服务能力。社区工作人员紧跟系统开发节奏，按板块逐步接受公司的培训，熟练掌握使用和推广智慧平台的方法，具备运用数字化手段进行管理和服务的能力。三是以网格为单位，建立居民信息台账。以社区划定的管理网格为单位，居民、社区双向采集居民信息，进行画像，形成数据，汇聚网格内的各种要素，网格员定时走访打卡，更新数据台帐。

（二）一线参与，化解民意收集难题

一是开发线上参与功能，了解民情民意。搭建群众参与的线上互动平台，主要包含社区公告、社区诉求、社群活动、社区投票等内容，居民可以通过线上平台表达意见和想法，社区干部根据民情民意把握社区的发展方向。二是开通随手拍功能，形成沟通-反馈闭环。居民可以通过“随手拍”把在社区内看到的大事小情反映给社区，例如单元楼墙皮脱落、路面井盖翘起，公益健身器材损坏等。社区收到上报事项后，及时处理并把处理进度、结果反馈给居民，形成工作闭环。三是数据看板实时上传，检测社区动态。社区领导可以在手机上查看社区内各项事务的实时统计数据、社区居民的民生事项反馈及处理情况，便于对工作人员进行安排。

（三）一站办事，化解服务下沉难题

一是开发网络政务代办程序。阳光社区与政府部门对接，居民的高龄津贴、人才补贴、新生儿医保、残疾人两补、最低生活保障等业务均可在智慧社区小程序线上咨询办事流程，提交相关资料，社区集中代办。二是强化网络宣传阵地。阳光社区对接智慧平台，建立了一套健全的宣传体系，集重要公告、办事指引、新闻资讯、全民反诈、和社群互动五大板块“五位一体”，每个板块设置多个子模块，精细化分类，避免信息泛滥，方便居民按图索骥。三是整合网络便民信息。阳光社区搜集整理辖区内的商家信息，将其标签化分类导入到智慧平台中，并附上其图片、简介、功能布局、服务设施等基本简介，方便居民按需就近寻找相应的服务场所。

（四）一键打分，化解效果评价难题

一是办事留痕，考核有据。阳光社区在智慧平台中设定工作人员的工作要求、工作范围，网格员通过平台的工作日志、巡查报告、网格打卡等功能，将其工作内容记录。二是积分管理，标准量化。阳光社区在平台中设置得分规则，网格员将其工作情况上传后，便会自动获取相应的积分，智慧平台根据积分情况，设置日榜、月榜、年榜。三是选树先进，示范带动。阳光社区将积分榜作为队伍考核凭借，确定绩效，并定期评选“网格之星”，树立榜样典型。

二、“阳光掌上社区”智慧平台的实际效果

阳光社区结合社区基本事务，以信息化为支撑，网格化管理为基础，充分发挥“阳光掌上社区”智慧平台的作用，实现了社区管理和居民服务的提质增效。

（一）强化信息管理效能，数据治理精细化

一是基础数据管理效率提高。基础数据是社区治理的支撑，智慧平台在采集、维护、使用三个层面，确保了数据的时效性、准确性与稳定性，社区可根据工作需求，即时获取所需要的信息。如2023年，阳光社区在开展民族团结创建活动中，需要了解少数民族居民的情况，便可在智慧平台上，根据居民信息台账一键筛选，即刻获得相关信息。二是社区信息传播质量提升。智慧平台解决了传统宣传方式展示空间、内容形式受限，消息零散、易被覆盖等问题，社区的通知公告、活动信息可以有效触达居民。社区居民表示：“通过小程序可以直接获得与自己生活相关的社区信息，具有权威性，也很便利。”三是工作考评记录得以规范。社区工作人员的工作记录可以永久保存在系统中，自动赋分累计，解决了考核缺乏依据的问题，确保了考核的公平性。阳光社区积分最高的网格员一年5000分以上，可以随时对其工作内容进行追溯。

（二）提升居民参与能力，社区管理群众化

一是拓宽了民意表达的渠道。阳光社区通过智慧平台，针对建立社区大食堂、共同缔造项目内容、电梯监督管理意见等事项向居民发放电子问卷，累计回收问卷1000份以上，了解了居民的真实想法。二是延伸了居民表决的场域。居民通过线上“投票”功能对社区事务进行表决，提高了表决效率，同时智慧平台根据居民信息台账确定投票资格，公开透明，保障了投票过程和结果的公平性。阳光栖谷小区针对小区宠物管理问题征集居民意见，最终以68.1%的得票率，确定了“主人需要给宠物拴好宠物绳”的方案。三是扩展了多主体议事的途径。以往社区组织三方议事都是抽下班休息时间，各主体不能全部到场，费时费力，效率低。开展线上议事打破了时间空间的限制，利益相关者各抒己见，议事效率高。让居民唱主角，实现社区事“居民议、大家管”，居民、业委会、物业、社区多方参与，解决居民诉求。

（三）瞄准居民现实需求，社区服务便民化

一方面，推动政务服务下沉，住户办事更便利。社区治理网络平台与电子政务连通，对接政府职能部门，信息相互联通，政务服务下沉到社区平台，居民通过小程序办理高频业务，实现了让数据多跑路，居民少跑腿。另一方面，社会服务主体融入，住户生活更便捷。阳光社区以智慧平台平台连接物业、企业、政府、商铺、业委会等多方主体，实现多元信息共享和功能互通。社区根据居民的健康档案，与一家医药企业联系沟通，共同为社区居民组织了一次公益体检。一位社区工作者说：“做决策不能拍脑袋，如果没有智慧平台的实时数据，社区多少人有什么病，你根本不清楚，这些福利也争取不来。”

三、“阳光掌上社区”智慧平台的经验启示

阳光社区运用智慧平台，贯彻落实共同缔造理念，使“小数据”撬动了“大治理”，为推进社区智慧治理提供了“阳光思路”。

（一）推进社区智慧治理要坚持以人为本的理念

阳光社区以党的二十大提出的“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”为指引，把更好地服务社区居民作为出发点和落脚点，运用数字技术为居民提供更周全便捷的服务，激发了居民参与社区治理的公共精神。实践证明，只有坚持以人民为中心的理念，社区智慧治理的价值才能真正落到实处。因此，在推进社区智慧治理过程中，要寓治理于服务，充分发挥数字化平台聚资源、促配置的作用，使优质的民生保障和社会服务更加可及，让群众在数字社会发展中有更多的获得感、幸福感、安全感。

（二）推进社区智慧治理要提升用户的互联网思维

阳光社区的社区工作者在实践中不断强化自身的数字化能力，并积极引导群众增强数字意识，强化技能学习，使得全体居民畅享智能化的生活。实践证明，只有提升微观个体的数字素养，才能使得数字化发展的成果更好支撑社会治理和增进民生福祉。因此，要稳扎稳打，久久为功，持续开展对用户的数字技能培训，不断提高居民对数字化的适应力、胜任力、创造力。

（三）推进社区智慧治理要坚持因地制宜的思路

阳光社区从实际需求出发，选择和调整功能模块，小程序日浏览量最高曾达10000人次以上，保证了智慧平台的可用性。实践证明，数字化建设不能一味追求标准化“一哄而上”，只有立足于现实情况，数字技术才能有效提升基层治理水平。因此，各社区要结合自身的居民特点和基础条件，理清发展思路，选择性地借鉴先进经验，制定相应的智慧治理建设方案。

文章来源：华中师范大学政治学部“以共同缔造推进基层治理现代化”十堰市张湾区专题调研报告

报告执笔人：陈柄轩，华中师范大学中国农村研究院硕士研究生，冯晨晨，华中师范大学中国农村研究院博士研究生。

调研报告|如何共建社区“养老共同体”？ ——基于张湾区永光新村小区养老服务工作的调查与思考

原创 张亚新 冯晨晨 共同缔造 2023-07-13 08:55 发表于湖北

《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出：“推进城乡社区综合服务设施建设，依托其开展就业、养老、医疗、托幼等服务，加强对困难群体和特殊人群关爱照护。”基本养老服务在实现老有所养中发挥着基础性作用。国企改革进程中，一大批退休职工实行社会化管理，但老工业城市社区养老服务设施和养老机构严重不足，供需矛盾突出，难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务，面临着“养老难”的问题。2020年，张湾区政府与东风公司签订退休人员社区管理服务移交协议，承接东风公司辅体剥离社会功能。永光新村小区属于东风公司60厂的配套家属小区，房屋25栋83单元，现有居民886户1210人，其中60岁以上老人620人，80岁以上老人50人，是一个老龄化比较严重的小区。移交到地方政府初期，该小区养老、民生服务缺少平台、辖区资源整合困难等问题突出。在此背景下，永光新村小区坚持问题导向、需求导向，通过党建引领，搭建养老服务平台、整合辖区资源、发挥组织优势，着力为群众提供优质的养老服务，增强群众归属感、获得感、幸福感，共同缔造美好环境与幸福生活。

一、永光新村小区养老服务工作的具体做法

（一）购买服务，创新养老方式

永光新村小区党支部及时回应东风公司退休职工期待，积极牵头抓总，统筹协调各方，搭建养老服务平台，引入第三方机构，加快推进“居家社区机构相协调、医养康养相结合”的新型养老服务模式。

1.成立综合养老服务中心。针对群众反映的养老问题，永光新村小区将之前一栋近1000平方米的三层闲置办公楼，打造为综合养老服务中心，涵盖日间照料、临时托管、康复理疗、幸福食堂、老年学堂、健身娱乐等功能，解决小区老人的养老难题。

2.引入第三方专业服务机构。张湾区用足用活区内5家公办养老机构、13家社会托养机构和85家居家照料中心，为各小区退休职工提供更加专业的养老服务。永光新村小区引入第三方机构，招聘专业化护工，24小时不歇业，为小区居民提供有偿、低偿、无偿服务。针对小区居民的需求，护工也可进行上门服务，让老人享受到高质量居家养老服务。

（二）整合资源，提供便老服务

永光新村小区以建设“十五分钟为老服务圈”为切入点和着力点，推动资源、服务、平台“三下沉”，实现老人生活康养小事不出社区、暖心服务就在身边。

1.构建“十五分钟为老服务圈”。美好环境共同创建，幸福生活大家共享。永光新村小区为了让老年人不离开自己熟悉的社区，就近享受助餐、上门维修等服务，积极发挥辖区资源优势，构建集生活服务、超市购物、就医购药、通讯网络、外卖订餐、快递服务、水电维修等于一体的“十五分钟为老服务圈”，让老人在家门口就能享受贴心、周到的上门养老服务。

2.组建“红色联盟”综合服务圈。“红色联盟”助推小区商户资源大融合。永光新村小区结合实际情况，整合小区优势商户资源，组建“红色联盟”，优化“服务体系”。红色联盟的商户会定期为小区老人提供免费的剪发、体检等服务。小区居民也可巧用积分制，用积分兑换红色联盟商户提供的产品或服务。在满足小区居民日常需求、文化休闲等多元化服务的同时，实现资源互补、资源共享，共同打造以“衣—食—住—行—健—娱—安”为一体的“红色联盟”综合服务圈，建立小区、商户、居民共利共赢的治理新机制，共同构建“党建领航、商户聚力、多方共融”的基层治理新格局。

3.成立“情暖夕阳”志愿服务队。用心传递爱，让“夕阳”更绚烂。永光新村小区集聚小区能人资源，成立“情暖夕阳”志愿服务队，该服务队定期在小区开展爱心义剪、健康义诊、免费维修、暖心陪伴等志愿服务。通过“情暖夕阳”志愿服务者们的爱心奉献，让社区老人足不出户，就能享受一站式服务。

（三）联建共建，培育亲老环境

永光新村小区坚持“共同缔造”理念，充分发挥党组织优势，动员多主体参与，发动广大人民群众，为老人培育美丽、舒适、和谐的人居环境。

1.党支部牵头，联办适老活动。张湾区坚持党建引领，以社区为基本单元，进一步扩大优质高效的养老服务供给，不断开展为老活动，努力让每一位老年人享受有保障有质量有活力的美好生活。红卫街道王湾社区党委组建永光新村小区党支部，并选优配强28名党员楼栋长，对本楼栋的孤寡老人、独居老人等特殊人群，开展“一对一”结对帮扶活动。

2.楼栋长带头，共建人居环境。人居环境大改善，共享舒适美好生活。永光新村小区党员楼栋长日常督促居民保持楼道干净整洁、无堆放杂物，开展文明督导、平安护园、洁净家园、楼道整治等活动，做到小区垃圾日产日清，为老年人营造一个安全、整洁生活环境。

3.多主体协同，完善配套设施。永光新村小区网格员、安全员等开展日常巡查；在公共场所设置扶手、慢坡等无障碍硬件设施配套；为辖区老年人免费提供轮椅、拐杖借用等服务。同时，永光新村小区借助包联单位力量，完善基础设施，为老年学堂增添桌椅，为休闲凉亭提供基础配套设施，为老年人创造更宜居的小区环境。

二、永光新村小区养老服务工作的现实成效

（一）养老服务更优化，老人生活更幸福

永光新村小区盘活内部闲置资产，打造综合性养老服务中心，提供嵌入式养老服务。一方面，增强了老年人对小区的认同感与信任感。东风退休职工被移交社会管理之后，很多老人担心小区是否能接得住，永光新村小区居民严自祥说：“当时大家既有情绪，又很担心。”小区通过提供“有亲情又安全”的服务，让老人生活有了保障。社区服务赢得老人的认同与信任。另一方面，增强了老年人的幸福感。闲置资产“活”起来，小区居民的笑脸更多了。永光新村小区居民王泽敏定期到养老中心，给行动不便的老人做义工，教大家如何养生。课堂上，王阿姨问到：“大家开不开心？开心！开心鼓掌！”养老服务中心的成立，让老年人不仅能享受到基本的养老服务，同时也能加强与其他居民的联系与交流，生活更愉快，提升自身幸福感，“养老”变“享老”。

（二）志愿服务显真情，为老服务暖人心

一是老年人精神生活更丰富。永光新村小区创新工作思路，搭建“志愿服务”、“矛盾调解”、“关爱帮扶”等平台，在街道党工委、小区党支部、楼栋党小组、居民群众的共同努力下，孵化出“三色志愿服务队”，满足了新时代退休人员的精神文化需求，丰富了退休人员的晚年生活。看到老人们一张张的笑脸，听到一句句感谢的话语，一位社区志愿者说：“只要老人们高兴了，再苦再累也是值得的！”二是老年人后勤保障更有力。“定期上门看看”“邻居间要多关注”。为做好小区内独居老人等弱势群体的服务保障工作，永光新村小区整合居民代表、楼栋长、志愿者等多方力量，组织开展“敲门”活动，让“敲门行动”变成了“暖心行动”“连心行动”。小区楼栋长说到：“之前我们去敲门，没人答应，工作人员翻窗户进去看到这个老人在地上躺着，赶紧送他到医院去。”“敲门”行动覆盖小区，切实保障了老年人的生命安全。三是社区参与氛围更浓厚。看着美好的环境让幸福在家门口“落地”，小区居民们纷纷开始想着如何贡献自己的力量。永光新村小区老人们自发成立“银龄互助小组”，为行动不便的老人提供无偿志愿服务。一位小区居民说到：“活动室、食堂等场所齐全，我愿意为大家做点力所能及的事情。”越来越多居民参与到志愿服务中，小区居民由“旁观者”变成“参与者”。

（三）养老资源“一起享”，精神物质双保障

一是设施共享，养老活动有了新阵地。永光新村小区打造居民活动室，老年人们在这里可以唱歌、跳舞、下棋、打乒乓球，让老年人在家门口实现“老有所乐”。二是资源共享，养老有了资源保障。阵地是基础，资源是关键。一方面永光新村建立幸福食堂，解决老人吃饭难问题，让居民体验到从舌尖的味道到心尖的幸福。幸福食堂用餐的62岁居民说：“饭菜每天不重样，省事又省钱，我一天三顿都在这里吃饭。”另一方面永光新村小区助推医疗资源下沉，开展“健康义诊”、“上门送诊”等活动，实现医疗资源共享。三是服务共享，养老有了服务保障。以构建“十五分钟为老服务圈”为核心，永光新村小区积极建成以小区为平台、社会工作者为支撑、小区社会组织为载体、小区志愿者为辅助、小区居民为补充的现代养老工作机制，奏响了小区共享养老“大合唱”。“小李，麻烦你过来帮我父亲换一下纸尿裤。”“好的，我马上到。”很快，这位姓李的工作人员上门，熟练地帮于阿姨父亲翻身、清理身体，最后穿上成人纸尿裤。通过服务共享，让老年群体就近享受到贴心便捷的养老服务，共享发展成果。

三、永光新村小区养老服务工作的基本经验

（一）坚持党组织的坚强领导是养老服务高质量发展的前提

永光新村小区坚持党建引领基层社会治理，运用共同缔造理念，积极探索小区养老服务的新路径。小区在街道党工委、社区党支部的带领下，创新性打造出小区综合养老服务平台；建立以党员为主力的志愿服务团队，着力提升党群服务品质；引导党员干部下沉，了解居民需求，为老人提供更加贴心的服务。实践证明，坚持中国共产党的领导，是一切工作的前提。基层治理过程中，要立足新发展阶段，以新理念引领社区嵌入式养老服务高质量发展；坚持党对基本养老服务体系建设的全面领导，构建覆盖全体老年人、权责清晰、保障适度、可持续的基本养老服务体系，不断增强老年人的获得感、幸福感、安全感。

（二）以老年人的需求为导向是养老服务高质量发展的基础

党的二十大报告提出，实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。永光新村小区立足国企退休人员社会化管理的现实情况，问需于民，从老年人迫切需求的“养老问题”入手，推行小区“嵌入式”养老，精准解决了老年人急盼愁难的问题，让广大老年人生活得更加方便、更有品质，推动基层养老服务向更高质量发展。实践证明，要把为民情怀体现到养老服务中，坚持以老年人需求为导向，提供多样化、个性化的养老服务，为社区老人托起幸福夕阳红。

（三）多方联动发展老年服务是养老服务高质量发展的关键

党的二十大报告指出，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。为更好满足老年人的养老需求，永光新村小区坚持共同缔造的理念，汇聚起社会治理多元主体协同的合力，党支部牵头、楼栋长带头、包联单位助力、小区居民参与，走出了多方联动、多维构建、多元共享的基层养老服务新路径。实践证明，推动基本养老服务加快发展，要强化政府主导责任，发挥市场机制作用，调动群团组织、社会组织的积极性，凝聚社会共识，形成多方参与养老服务发展的大格局，不断增进老年人生活福祉，全方位推进养老服务提质增效。

文章来源：华中师范大学政治学部“以共同缔造推进基层治理现代化”十堰市张湾区专题调研报告

报告执笔人：张亚新，华中师范大学中国农村研究院硕士研究生，冯晨晨，华中师范大学中国农村研究院博士研究生。

调研报告|如何有效化解基层矛盾纠纷？ ——基于张湾区金鼎小区“三事分办”机制的调查与思考

原创 李龙起 冯晨晨 共同缔造 2023-07-15 09:33 发表于湖北

《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出：“健全乡镇（街道）矛盾纠纷一站式、多元化解决机制和心理疏导服务机制。”近年来，基层社会的矛盾纠纷日益呈现出形式复杂、种类多样、矛盾尖锐等特点，给基层社会治理带来了新的困难和挑战。作为基层治理的关键节点，基层社区在回应基层群众合理关切、化解基层群众矛盾纠纷等方面发挥着不可替代的作用。张湾区金鼎小区作为始建于1983年的国营棉纺织厂家属区，在经历了企业改制、破产之后，工厂职工就工资、医保等问题产生了一系列亟需解决的矛盾纠纷。为妥善解决由于企业破产带来的一系列矛盾纠纷问题，金鼎小区在湖北省“美好环境与幸福生活共同缔造”活动中，结合自身实际情况，巧妙运用“三事分办”机制，吸纳小区居民共同参与到小区矛盾纠纷化解中来，并分别将小区内的私事、小事和大事交给楼栋管家、小区党支部和社区党委来管理，有效回应了工厂职工的一系列合理诉求和关切，形成了“私事不出楼栋、小事不出小区、大事不出社区”的基层矛盾纠纷治理格局，为老工业城市以共同缔造化解基层矛盾纠纷问题贡献了可学习、可复制、可推广的治理经验。

一、金鼎小区“三事分办”机制的具体做法

作为国营棉纺织厂的职工家属区，企业破产带来的矛盾纠纷在金鼎小区内具有一定的普遍性。为更好地回应小区居民的合理诉求、化解小区居民的矛盾纠纷，金鼎小区通过吸纳群众参与、划分职责边界、健全考核机制等方式，将矛盾分类分级处理，把矛盾纠纷化解在基层。

（一）吸纳社区资源，让基层矛盾“有人办”

基层矛盾纠纷化解作为维护基层社会稳定的重要组成部分，是一项“费时费力”的基础性工程，仅仅依靠社区工作人员进行调处是行不通的。唯有发动社区内多元主体共同参与，才能确保尽“早”尽“小”地把问题化解在“萌芽”阶段，防止矛盾纠纷的进一步激化。一是吸纳职工干部，做发现矛盾的“有心人”。职工干部与小区居民较为熟悉，而且拥有更加丰富的管理经验和矛盾化解能力。基于此，金鼎小区吸纳徐师傅等职工干部在小区党支部和业主委员会任职，帮助协调解决矛盾纠纷的同时，也可以主动为社区工作提出一些有效的意见和建议，将矛盾纠纷“化解于未然”，是基层矛盾化解中不可忽视的中坚力量。二是吸纳技艺能人，做调处矛盾的“贴心人”。金鼎小区作为无物业小区，居民的日常水电管道维修成本较高。为此，金鼎小区鼓励小区能人免费为居民修水电，避免了许多矛盾纠纷的滋生。此外，金鼎小区不定期邀请小区“民乐团”参加小区内举办的活动，有助于增进邻里感情，有助于化解矛盾纠纷。小区能人作为小区内的“小角色”，在小区矛盾纠纷化解过程中发挥着“大作用”。三是吸纳小区群众，做化解矛盾的“热心人”。金鼎小区鼓励热心居民通过自荐或他荐的方式参与到小区工作中来。2023年2月24日，金鼎小区以竞选的方式选出了10位楼栋管家管理各楼栋事务，在解决楼栋内的邻里纠纷的过程中发挥着不可替代的作用。

（二）厘清职责边界，让基层矛盾“分工办”

合理划分社区内不同层级的工作内容，不仅可以有效提高社区工作的效率，还可以有针对性地解决基层群众遇到的不同性质的问题和矛盾纠纷。为此，柏林社区构建了“楼栋管家—小区两委—社区大党委”三位一体的矛盾纠纷化解机制。一是楼栋管家管“私事”，鸡毛蒜皮不忽视。由于金鼎小区无物业，楼栋管家一方面负责收取物业费、打扫楼道卫生等，扮演物业的角色；另一方面，针对楼栋住户之间产生的鸡毛蒜皮的私事，楼栋管家可以从中协商解决，解决不了的则上报小区两委共同解决。二是小区两委包“小事”，小事虽小不轻视。小区两委主要负责小区公共事务，以及协助化解楼栋管家解决不了的矛盾纠纷。如金鼎小区在老旧小区改造过程中，小区两委实行“二三四工作法”，针对小区内环境整治、公共设施建设等公共性问题，通过入户、走访、召开庭院会等方式，了解群众需求，征求群众意愿，制定实施方案，并监督方案执行，使得老旧小区改造项目顺利完成。三是社区党委办“大事”，枝叶关情要重视。针对社会层面以及社区管理层面的有关问题，社区大党委通过召开多方联席会议进行协商解决。此外，社区党委还会依托“党建+邻里中心”，联合柏林镇卫生院、金鼎小区党支部、金鼎小区业主委员会、金鼎小区自管委员会、医疗卫生和文化活动志愿服务队等多元主体开展多项公益活动。

（三）嵌入考核机制，让基层矛盾“有效办”

建立完善的考核评价机制是一项系统性工程，需要多层次、多角度地反映社区工作者的履职成效，因此必须在创新完善体制机制、吸纳多元考核主体等方面下功夫，确保考核结果客观、公正，充分发挥出考核“指挥棒”和“风向标”的作用。一是事事验收抓落实。针对居民之间产生的矛盾纠纷，金鼎小区在纠纷解决之后进行入户回访，满不满意居民说了算，确保小区工作落实到位，矛盾纠纷真正解决，并将入户回访结果作为考核的重要依据。二是一岗一审重履职。针对楼栋管家、小区两委成员以及社区工作者等不同干部，金鼎小区根据不同岗位的具体工作内容进行考核，确保考核能够切实反映出不同岗位的履职情况。三是年度考核看成效。年度考核是社区工作者的“期末考试”，为确保“考试成绩”的客观公正，社区通过多元主体参与、工作成效共评等方式，对社区工作者一年以来的工作成果进行打分，坚持“能者上、优者奖、庸者下、劣者汰”的用人导向。四是“以奖代补”添动力。针对楼栋管家等志愿服务岗，金鼎小区通过“以奖代补”项目给予一定的奖励，激励楼栋管家认真履职，主动问需于民，促进社区工作能够真正解民忧、暖民心。

二、金鼎小区“三事分办”机制的显著成效

金鼎小区实施“三事分办”机制，通过给基层矛盾纠纷分类定级，不忽视发生在群众身边的小事，不轻视关乎群众利益的大事，不放过影响居民生活的难事，全方位解决小区群众“急难愁盼”等问题，将“小事不小、大事不大、难事不难”的工作态度贯彻落实到小区工作的细枝末节，取得了出人意料的效果。

（一）邻里和睦无纠纷，小区和谐展新颜

金鼎小区“三事分办”机制，不给矛盾纠纷进一步升级留空间，将基层群众的矛盾纠纷化解在基层，极大地促进了邻里之间和睦相处，提升了居民的幸福感。一方面，矛盾纠纷早发现，早解决。“三事分办”不同层级的工作人员分工明确，不必瞻前顾后，能够更加专注于自己的“一亩三分地”，尽早发现和解决自己工作范围内发生的矛盾纠纷。另一方面，矛盾纠纷发现快，解决快。不同层级的工作人员只需将工作重心放在自己的管辖范围之内，能够将矛盾纠纷化解于“萌芽”状态，防止矛盾纠纷升级恶化，有利于提升居民的幸福感。

（二）三管齐下效率高，小区工作效果好

金鼎小区“三事分办”机制，明确界定了楼栋管家、小区两委和社区党委三者之间的职权范围，既可以防止社区工作重叠造成的工作资源浪费，又可以有效避免由于不同层级之间职权分工不明造成的“三不管地带”，还便于监督考核不同层级工作人员的工作成效，有利于在社区工作中形成“人人有责，人人尽责，人人享有”的社会治理共同体。仅2021年，金鼎小区就先后有效化解了小区内群众矛盾纠纷43起，协助解决了由企业破产导致的矛盾纠纷2起，重大矛盾纠纷发生率降至为0，取得了极为不错的效果，社区工作得到了小区群众的一致称赞。

（三）群众主动为集体，争做小区主人翁

“三事分办”机制能够取得如此好的成效，离不开小区群众的“共谋”“共建”“共管”。小区工作者为小区居民排忧解难，小区居民也自发助力社区建设，小区工作者和小区居民之间形成了良性互动。一是争做“小区建设者”。在老旧小区改造过程中，针对小区居民占用小区公共场地的情况，金鼎小区两委组织居民展开“拆违”工作，实行“党员带头拆、居民配合拆、违建集中拆”三步拆违工作法，最后成功归还小区公共空间3600余平方米。二是争做“小区工作者”。针对小区无物业，矛盾纠纷多的情况，小区居民竞选担任楼栋管家，自愿担负起收物业费、调处邻里纠纷等工作，为小区发展出智出力。

三、金鼎小区“三事分办”机制的经验启示

金鼎小区“三事分办”机制通过吸纳多元主体共同参与，变“他治”为“自治”，化“被动”为“主动”，实现了小区矛盾纠纷的有效化解，为以共同缔造推进老工业城市基层矛盾纠纷化解提供了有益经验。

（一）基层矛盾纠纷化解不能忽视“邻里间”

化解基层矛盾纠纷要重视“源头治理”。基层矛盾纠纷多半是由于邻里矛盾造成的，无论是“鸡毛蒜皮”还是“柴米油盐”，都有可能成为产生基层矛盾纠纷的导火索。这些邻里间的“小矛盾”如果不加干预，则很有可能升级成为“大麻烦”。因此，小区工作人员绝对不能忽视邻里之间的小矛盾，必须眼睛向下、主动出击，深入楼栋、走进门户，时刻关注“邻里间”，把居民的“身边事”当作自己的“分内事”，把“邻里间”产生的矛盾化解在“邻里间”，防止小事升级、蔓延，尽可能地把社会影响降到最低。

（二）基层矛盾纠纷化解应该划分“责任田”

小区工作直接面向广大小区群众，矛盾纠纷存在一定的复杂性和多样性，小区工作者难免应接不暇，这样不仅容易产生疏忽和遗漏，还容易导致工作效率低下的问题。因此，必须针对不同职位的工作特点明确分工，各司其职，划分干部“责任田”，每个干部只需打扫自己“门前雪”，不必操心他人“瓦上霜”。这样一来，小区工作者的职责划分明确，一方面有利于减轻小区工作者的工作负担，提高小区工作者的工作效率；另一方面，还有利于监督小区工作者的履职情况，督促小区工作者把基层矛盾纠纷解决好。

（三）基层矛盾纠纷化解必须善用“新乡贤”

小区工作仅仅依靠几位小区工作者，难免会造成“小马拉大车”的情况，而且在处理小区事务时，极易与小区居民形成对立。“新乡贤”作为小区内有信用、有能力、有威望的人，在处理基层矛盾纠纷的过程中往往能产生意想不到的“化学反应”。一方面，他们更易于与群众沟通，群众更加信任他们，沟通效果要好于小区工作者，甚至能达到“事半功倍”的效果；另一方面，他们可以帮助小区工作者分担一部分工作内容，而且他们在处理矛盾纠纷的过程在往往效率更高、效果更好，是不可忽视的重要力量。

文章来源：华中师范大学政治学部“以共同缔造推进基层治理现代化”十堰市张湾区专题调研报告

报告执笔人：李龙起，华中师范大学中国农村研究院硕士研究生，冯晨晨，华中师范大学中国农村研究院博士研究生。

调研报告|如何让老破小“旧貌”换“新颜”？ ——基于张湾区铸一社区老旧小区改造工作的调查与思考

原创 吴竹 冯晨晨 共同缔造 2023-07-17 10:00 发表于湖北

收录于合集#华中师范大学政治学部专题调研报告系列——十堰市张湾区（5个）

党的二十大报告提出：“实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市” 。然而，现阶段老工业城市普遍面临着人口老龄化严重、社区公共设施老旧、居民缺乏适宜的公共活动场地以及安全隐患多等问题。在此背景下，结合老旧小区改造工作建设宜居社区，搭建有效的基层社会治理体系是当前老工业城市迫切需要解决的问题。张湾区铸一社区始建于上世纪七八十年代，原是东风公司铸造一厂的家属区，是企业型社区的典型代表。目前社区居民大多为东风公司退休老职工，长期受“单位制”福利影响，还停留在单位全权负责的观念之中，共建宜居社区的参与感不强。为提高居民参与改造的意愿，为社区居民提供更加便利、舒适的生活环境，铸一社区将共同缔造理念融入老旧社区改造工作中，从搭建全方位支撑体系、打造定制化改造方案、保障科学性改造过程、构建长效化发展机制等方面入手，为推进老工业城市宜居社区建设提供了一些可供推广、复制的宝贵经验。

一、铸一社区老旧小区改造的做法

为高效推进老旧小区改造进程，铸一社区在旧改过程中搭建起由一体统筹的纵横支撑体系，通过“自下而上”的方式提供“定制化”改造方案，用好居民力量全程、全方位监督改造过程，在改造过程中坚持建设与改造并举，以老旧小区改造助推宜居社区建设。

（一）党建引领，搭建全方位支撑体系

一是党建引领，制定特色工作方法。制定“153”工作法为小区改造提供方法指导：以党建为引领，建立由社区党委参与指导，小区党支部牵头，楼栋党小组、党员中心户为基本依托，物业公司和业主委员会参与的“一个体系”，用好志愿服务队、文化服务队、体育服务队、信访调解服务队、安幼养老服务队“五支党员志愿者队伍”，夯实组织保障、基础保障、资源保障“三个保障”。二是四级联动，搭建纵向支撑体系。由市领导定点包联，区直部门帮扶共建，街道党工委牵头统筹，社区党委跟踪负责，形成了市、区、街道、社区四级联动体系，为小区改造提供纵向到底支撑。三是部门协作，搭建横向支撑体系。物业公司、原产权单位、设计方，以及水、暖、电、气、通信等多部门共同参与到旧改工作中，各部门明确职责，通过联席会议共同商议施工计划，集中协商、分工协作，尽量避免反复施工、长期扰民等问题。

（二）量体裁衣，打造定制化改造方案

一是眼睛向下，把握居民需求。打破传统的“自上而下”式规划，以群众为主体“自下而上”规划改造方案，将“通知式”改造转变为“参与式”改造。党员带头，包片入户征询居民意见。第一轮入户通过问卷调查全面统计居民改造意愿，了解居民房屋基本信息，邀请居民推荐、选举理事会成员；第二轮入户通过场院会形式听取暂不同意改造居民的意见，发动居民理事会成员做好政策宣传工作，统计、归类改造需求；第三轮通过召开座谈会，把设计方请到现场与居民直接沟通，针对居民意见进行现场解答。通过三轮扎实、细致的入户工作，所有小区居民同意率均达80%以上，为改造工作的顺利推进奠定了坚实的群众基础。二是内外兼顾，锚定社区痛点。铸一社区老年人口占30%以上，老年人口多活动设施少、闲置资产多活动空间小是社区治理中的两大痛点，统筹把握居民当前需求和长远需求，兼顾外部环境和内部设施，既解决群众“急难愁盼”的问题，又充分考虑到社区老年人需求，统筹规划将闲置资产改造为邻里中心、社区养老服务中心、社区服务站等，坚持因地制宜，精准施策，确保了改造方案的可行性和实用性。

（三）有序推进，保障科学性改造过程

一是按照“四个一批”步调推进改造进程。改造方案确定后，相关单位按照扩建一批、改建一批、新建一批、盘活一批的步调有序推进工作，按照先民生、后提升，先急需、后改善的原则，有序推进施工进程，既满足刚性基本需求，也满足居民改善型需求。二是选聘群众监理严把改造质量。第一，让群众知晓“改什么”。在项目现场明显区域设立信访投诉公示牌，设计方案、改造内容等确定后，在公示栏进行为期10天的公示。第二，让群众监督“怎么改”。施工过程全程接受居民监督，选聘懂技术和责任心强的居民代表作为群众监理参与施工，开通小区改造反馈专线，居民对改造内容有异议可随时联系社区反馈。第三，让群众评价改的“好不好”。改造项目竣工后，邀请小区业主代表与设计、施工、监理、审计等单位和部门以及社区一同进行竣工验收，评价改造成果。

（四）多措并举，构建长效化发展机制

一是落实管养单位，构建长效管理机制。为避免改造工作完成后出现公共设施维护无人负责的老问题，通过多方联席议事确定管养单位，通过社区与物业协同管理小区日常性公共事务、第三方机构专业管理养老服务中心、居民自我管理邻里中心和活动中心三种模式并用，实现长效化管理。二是居民认捐共管，构建长效服务机制。发动居民认捐活动设备、共管邻里中心、共创文娱活动，以改造小区过程中形成的共同精神培育长效服务动力，长久保持居民对小区的认同感和归属感，营造和谐社区和熟人社区。三是物质精神共抓，构建长效激励机制。同时从物质和精神奖励两个角度激励居民参加志愿活动，实行志愿者积分制，通过以奖代补的方式对居民做出物质奖励，并对有突出贡献的居民进行年底表彰，通过激励机制激励居民长期参与小区发展建设。

二、铸一社区老旧小区改造的成效

铸一社区以共同缔造理念推进老旧小区改造工作，在改造老旧小区过程中坚持改造与建设并举，将老旧小区改造工作与社区治理、构建居民生活舒适圈同步，开创了社区与居民共治的新局面。

（一）人居环境改善，闲置资产再利用

一方面，盘活了闲置资产。铸一社区以老旧小区改造为契机，将东风公司移交的空闲用地、停车空间等闲置资源进行整合利用。一是为服务居民的日常生活需要，增设公共停车棚、公共晾晒区、非机动车充电桩等公共设施；二是为满足居民精神文化生活需要，修建“党建+邻里中心”6个，面积达1028平方米。另一方面，美化了社区环境。一是“除旧”。小区内雨污管网、道路、消防、安防、环卫、照明、屋面防水、外墙、绿化等设施全部完成改造升级，全面消除空中“蜘蛛网”。二是“布新”。新设分类垃圾桶，按楼栋安装监控摄像头等，与新时代居民的新需求接轨。小区样貌焕然一新，变得更加干净整洁。

（二）治理重心下移，社区治理焕新生

铸一社区动员居民参与到社区的维护和管理当中，推动居民形成主人翁意识，进而自觉自愿参与社区治理工作，成功推动了治理重心的下沉。目前社区内六个“党建+邻里中心”仅设置一个公益性岗位进行管理，辅以五个志愿服务队激发自我服务内生动力，已实现居民的自我管理、自我服务。居民自行制定、自觉遵守邻里中心使用规则，邻里中心内舞蹈室排班使用、书报轮流阅读，志愿服务队每年举办15次以上活动，实现了从依赖企业包办到社区引导居民自己当家作主的转变。

（三）居民生活幸福，成果共享惠民生

一是办事不用走出去。改建社区服务站90平方米，设有党员管理服务站、社会劳动保障服务站、社会综合治理服务站等八个服务站，打通服务群众的“最后一米”，为居民提供一站式服务。对于行动不便的老人，社区养老服务中心提供上门代办代买等服务，居民足不出户、足不出社区即可办事。二是娱乐不用走出去。社区改造后居民可以在邻里中心、活动中心参加党日活动、学习老年大学课程、打乒乓球、读书看报、做编制工艺品等，居民日常活动内容更丰富，精神更富足。三是邻里关系更和谐。随着小区环境的改善、规划的合理化，居民住的更舒心了，闲时还会一同相约参加各种活动，社区前后开展主题活动10余场次，惠及群众1000余人次，在一次次活动中，居民之间邻里关系密切了，扯皮吵架的也少了。

三、铸一社区老旧小区改造的启示

铸一社区老旧小区将共同缔造理念贯穿于老旧小区改造前中后全过程，取得了良好的改造效果，在居民中取得了较好反响，对于老工业城市打造宜居社区和社区治理工作有着一定的借鉴意义。

（一）老旧小区改造不能只靠“孤军奋战”

改造老旧小区必然是一个艰巨、复杂的任务，需要加强统筹领导，完善组织体系建设，发动多方力量参与共建。纵向联结市级部门至群众，横向覆盖各部门、各施工单位，上有政策支持和引导，下有群众参与和反馈，不仅要完善“自上而下”的指导机制，也要畅通“自下而上”的反馈机制，打通各级、各部门之间的沟通渠道，搭建起一体统筹、纵向到底、横向到边的立体化支撑体系，各主体同向发力，才能共建宜居社区。

（二）老旧小区改造不能只顾“闭门造车”

改造小区要把办公室搬到现场，“望闻问切”式诊断社区治理难题，通过了解社区特点、倾听居民需求、征询多方建议、摸清治理痛点多措并举，“对症下药”定制改造方案。铸一社区改造前问需于民，改造中问计于民，改造后问效于民，让群众成为老旧小区改造的主角，同时全过程发动各方力量共谋共建共管共评共享，将居民的需求、建议与社区实际状况统筹考虑，成功定制出了专属于铸一社区的改造方案，这深刻诠释了老旧小区改造提升中“共同缔造”的内涵。

（三）老旧小区改造不能只做“面子工程”

改造老旧小区工作容易出现只顾“面子”不管“里子”的错误倾向，而旧改工作做得好不好，不是“漂亮”二字即可定论。解决社区环境“脏乱差”问题仅仅只是及格卷，旧改满分卷还需要提高站位、放长目光，充分利用旧改契机解决居民基础需求，借力盘活闲置资产健全小区职能、提升小区服务水平，例如打造十五分钟便民生活圈、建设一站式社区服务站和创办社区养老服务中心，用一定的投入获得最大的效益，实现环境整治和服务升级、生活便利的“多赢”局面。

（四）老旧小区改造不能只有“三分钟热度”

改造老旧小区并不止步于施工工程的结束，做好长效管理工作也是旧改过程的重要环节。延续旧改带来的美丽和秩序，一方面要落实改造后小区公共设施管养责任，明确各公共设施养护责任主体单位，积极引进社会力量提供服务，形成责任明确、响应及时的管理服务体系；另一方面要把小区物质空间改造作为共同缔造实践开展的载体，积极尝试、探索引导居民参与共管共治的方法，推动治理重心下沉，培育和完善共同精神持续运作机制。

文章来源：华中师范大学政治学部“以共同缔造推进基层治理现代化”十堰市张湾区专题调研报告

报告执笔人：吴竹，华中师范大学中国农村研究院硕士研究生，冯晨晨，华中师范大学中国农村研究院博士研究生。