体系化学理化研究阐释 | 经济治理理论的创新和突破
——学习习近平经济思想的经济治理理论
来源：《求是》2025/23 作者：葛 扬 2025-12-01 09:00:00
体系化学理化研究阐释
经济治理理论的创新和突破
——学习习近平经济思想的经济治理理论
葛 扬
科学有效的经济治理是释放经济活力、实现经济持续健康发展的关键。如何提升经济治理效能，是世界各国高度关注的现实问题，也是经济学理论研究的重大课题。党的十八大以来，面对严峻复杂的国内外形势，习近平总书记着眼于完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革的总目标，围绕优化经济治理方式、提升经济治理效能创造性提出一系列新思想新观点新论断，深刻回答了经济治理实践中的一系列重大问题，创新和发展了经济学说中的经济治理理论，有力指引我国经济在高质量发展之路上乘风破浪稳健前行。经济治理理论的创新和突破，丰富和发展了习近平经济思想，具有重大的理论和实践意义。
一
经济治理是国家治理的关键一环，是国家治理体系和治理能力的重要体现。一般来说，经济治理的主要目标是既能充分发掘经济发展潜能、释放经济发展活力，又能有效弥补市场失灵、维护市场运行秩序，实现国家经济利益和人民福祉最大化。进入新时代，国际金融危机深层次影响持续蔓延，世界经济复苏乏力，全球贸易严重萎缩，保护主义势头上升；国内经济下行压力不断加大，金融风险隐患增多，很多情况是改革开放以来没有碰到过的。面对极其错综复杂的国内外经济形势，如何以高效的经济治理推动经济实现高质量发展，是我们党治国理政的一项重大课题。对此，习近平总书记立足我国经济发展实践，把握经济发展规律，从理论和实践、历史和现实、国内和国际的结合上，就新时代经济治理及其现代化问题作出系列重要论述，引领我国不断完善经济治理体系、提升经济治理效能，推动经济更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全发展，极大深化了对经济治理特别是宏观经济治理的规律性认识。
在当代中国，中国共产党是最高政治领导力量，处于国家治理体系的核心位置。经济治理的首要问题就是如何正确认识和把握党的领导与经济工作的关系。习近平总书记指出，党是总揽全局、协调各方的，经济工作是中心工作，党的领导当然要在中心工作中得到充分体现；加强党对经济工作的领导，有利于集思广益、凝聚共识，有利于调动各方、形成合力；要加强党领导经济工作制度化建设，提高党领导经济工作法治化水平，增强党领导经济工作专业化能力。这些重要论述深刻指明，加强党对经济工作的全面领导是提升经济治理效能的根本所在。我国经济发展实践表明，加强党对经济工作的全面领导，有利于明确经济治理方向和目标，避免治理碎片化，确保政策连贯性和系统性；有利于建立高效的经济工作决策与执行机制，通过党委研究经济重大问题，统筹协调打破各种壁垒，形成治理合力，同时强化政策执行监督，确保党中央决策部署精准落地；有利于凝聚多元治理主体合力，统筹协调政府、市场、社会组织等治理主体，引导政府更好发挥宏观调控作用，激发经营主体活力，推动社会组织和公众积极参与经济建设，形成“党统筹引领、各方协同推进”的经济治理格局。不断完善党对经济工作的领导体制机制，是把制度优势转化为治理效能的必然要求。
经济治理的主要对象是宏观经济运行。近几年来，针对我国经济运行中的新情况新问题，党中央加大宏观调控力度，加力推出一揽子增量政策，打好政策“组合拳”，推动经济持续回升向好。2025年《政府工作报告》深入贯彻落实党中央决策部署，持续实施更加积极有为的宏观政策，主要包括实施更加积极的财政政策和实施适度宽松的货币政策。 孙彤/制图
经济发展需要提高资源尤其是稀缺资源的配置效率，以最小投入实现最大产出、获得尽可能大的效益。资源配置方式对经济发展具有关键性作用。实践证明，市场是资源配置最有效率的形式，但市场也不是万能的。市场经济的内在矛盾和市场失灵问题，会带来各种各样的经济社会问题。如何科学把握政府和市场在资源配置中的关系，是经济治理的关键问题。习近平总书记强调，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济；使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。同时，总书记指出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，二者是有机统一的，不是相互否定的，不能把二者割裂开来、对立起来；要坚持有效市场和有为政府相结合；政府要有所为、有所不为，解决好缺位、越位问题；政府行为越规范，市场作用就越有效。这些重要论述，阐明了政府和市场之间的辩证关系，有效破解了市场经济条件下政府和市场作用的难题。新时代以来，我们党坚持社会主义市场经济改革方向，充分发挥有效市场作用，用好“看不见的手”，同时发挥好有为政府作用，用好“看得见的手”，使政府和市场“两只手”有效结合、相得益彰，有力推动资源配置实现效益最大化和效率最优化，显著增强了我国发展的内生动力和创新活力。
经济治理的主要对象是宏观经济运行，宏观经济治理是经济治理的核心内容。进入新时代，随着我国社会主要矛盾变化和国内外形势深刻演变，宏观经济治理的难度和复杂程度显著提高，这就必然要求创新治理思路、治理体系和治理方式。习近平总书记提出，坚持适应我国经济发展主要矛盾变化完善宏观调控；健全宏观经济治理体系。从“宏观调控”拓展为“宏观经济治理”，重心从“调控”转移到“治理”上，是对宏观调控理念和思路的重要创新。经过不断实践探索，我国形成了独具特色的宏观经济治理体系，具有以下几个鲜明特点：一是注重发挥好国家发展规划在宏观经济治理中的战略导向作用，保持国家战略的连续性和稳定性。二是重视宏观政策取向一致性评估。这是在现代经济系统复杂程度越来越高情况下，确保各类政策同向发力、形成合力，实现多重目标动态平衡的根本要求。三是注重需求管理与供给管理有机结合，该扩大需求时扩大需求，该调整供给时调整供给。四是创新和丰富以财政政策、货币政策为主，产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策等各方面宏观经济政策相互协调的政策体系，为提升宏观经济治理有效性提供更为丰富的工具。五是创新调控思路和方式。一方面注重精准施策，逐步形成“区间调控+定向调控+相机调控”的思路；另一方面更加注重逆周期和跨周期调节，兼顾短期波动与中长期结构优化。同时高度重视预期管理，坚持把预期管理作为宏观经济治理的重要组成部分，不断增强宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。适应我国发展要求而提出“宏观经济治理”，不仅深化了我们党对经济发展规律的认识，也通过与时俱进创新宏观政策工具，丰富了宏观经济政策体系。
“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱。”发展和安全始终是所有国家和人民高度关切的重大问题。从世界范围看，许多国家社会动乱、政局动荡，给人民带来深重灾难的同时，也导致发展机遇丧失。经济治理不仅要关注发展问题，也必须关注安全问题，统筹好发展和安全。对我国来讲，没有高水平安全，高质量发展就无从谈起，发展成果随时可能毁于一旦。习近平总书记高度重视统筹发展和安全，强调安全是发展的前提，发展是安全的保障；坚持统筹发展和安全，坚持发展和安全并重，实现高质量发展和高水平安全的良性互动。当前，我们比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标，同时我国发展环境面临深刻复杂变化，各种不确定难预料的风险挑战明显增多，如果应对不好，可能迟滞甚至中断民族复兴进程。必须把维护高水平安全摆在更加突出的位置，加快补齐安全发展领域的短板弱项，提升防范化解重大风险的能力，从而更好保障经济持续平稳发展和国家长治久安。
二
经济治理关乎经济持续健康发展。近年来，世界各国经济普遍出现发展动力缺失、贫富差距扩大、经济风险不断积累等治理失效问题，探索更管用有效的经济治理方式，是理论的需要，也是实践的需要。
党的十八大以来，面对国际形势风云变幻、地缘政治冲突加剧、世纪疫情叠加世界经济衰退、全球贸易保护主义盛行，中国经济走出了一条与世界其他主要经济体形成鲜明对比的稳健发展之路，实现了历史性跨越，展现出强大韧性和活力。2012—2024年，我国国内生产总值从54万亿元增长到近135万亿元，占世界经济比重从11.3%提高到17.1%，年均增长6%，远高于世界3.1%的平均水平，对世界经济增长的贡献率长期保持在30%左右，成为全球经济增长最稳定最可靠的引擎。“十四五”时期，我国国内生产总值在2020年突破100万亿元大关后，先后跨越110万亿元、120万亿元、130万亿元，今年预计可达140万亿元左右。新时代中国经济发展取得的历史性成就，充分彰显了习近平经济思想特别是其中经济治理理论的真理力量。习近平经济思想的经济治理理论，坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，深刻总结国内外经济治理实践经验，辩证把握国家治理和经济治理的关系，在经济治理理念、目标、机制和工具等方面实现了系统性创新，为构建中国特色社会主义市场经济治理体系提供了根本遵循，指引中国经济航船破浪前行。
长期以来，西方发达国家经济发展水平遥遥领先于其他国家，其经济治理模式自然成为世界各国效仿的对象。然而，近年来西方国家普遍深受经济增速放缓、通货膨胀严重、失业率居高不下、产业空心化、贫富差距加剧等问题困扰，西方经济治理模式正在逐渐失效。探寻背后的逻辑可以发现，西方经济治理理论长期基于“政府—市场”的二元对立逻辑，主张小政府、大市场、私有化、自由化等市场经济教条，不可避免地陷入“自由市场的诅咒”，难以有效发挥政府作用以解决市场失灵问题。不仅如此，正是基于“市场具有自我修复力量”的预设逻辑，西方国家对经济的治理常常是问题爆发后试图通过市场技术性修补来进行“补救”，是被动的事后应对。而且在治理实践中，西方国家习惯于聚焦单一经济领域的“技术层面”，缺乏对经济、社会、生态的系统性整合，这样相对单一的经济治理工具容易陷入“应对一个问题、引发另一个问题”的循环。加上受政治周期和利益集团的影响，西方国家经济治理政策具有追求短期效果的倾向，缺乏连贯性、整体性和长期性。与之不同的是，习近平经济思想的经济治理理论，坚持以人民为中心的发展思想，坚持新发展理念，坚持有效市场和有为政府相结合，将经济治理与社会建设、生态保护、国家安全等领域统筹衔接，以主动的战略引领、整体的系统思维、协调的政策体系，形成覆盖长周期、跨领域的整体性大国治理体系，有效处理了改革与稳定、效率与公平、发展与安全等影响经济治理效能的关键问题，超越了西方经济治理理论，极大丰富和发展了经济治理理论。
2025年12月18日，海南自由贸易港将正式启动全岛封关。封关运作标志着海南自由贸易港由起步阶段到实质性运作、由政策试点到制度安排的全面转型，标志着海南自由贸易港制度型开放进入新的重要起点。图为2025年11月18日，海口新海港和南港“二线口岸”（货运）集中查验场，由口岸、海关、交通、港口等参与的多场景合成演练正在进行。 人民图片 张茂/摄
当今世界，全球南方国家发展任务紧迫，如何提升经济治理能力是这些国家必须解决的重大问题。习近平经济思想的经济治理理论，强调国家经济治理能力的关键在于要有一个能够凝聚共识、统筹全局的核心力量，这是实现长期稳定发展的根本保证。只有这样，才能避免政策频繁摇摆，聚焦经济、科技、教育、民生等核心领域，不受短期波动干扰，保障政策持续推进。这一理论强调要科学认识政府和市场的关系，打破单一依赖政府或市场的传统模式，既靠政府统筹关键领域发展，又激发各类经营主体活力。这一理论强调要实现发展和安全同步规划，不能片面追求经济增长，必须有效防控重大风险，从而让安全融入发展全过程，为经济社会稳定发展提供保障。这一理论强调，经济治理必须以增进人民福祉为根本目标，只有让人民共享发展成果，人民美好生活需要不断得到满足，一国的经济政策才能获得人民的支持，才会激发人民积极参与、推动经济社会持续发展的动力和活力。这一理论还深刻揭示，世界各国的经济治理没有“标准答案”，不同国家的经济治理体系不可能一样，必须立足本国国情自主选择契合本国经济社会条件与文化传统的发展道路，才能牢牢掌握国家发展的主动权。正如习近平总书记所说：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”总之，这一科学理论，为各国破解治理困境提供了全新的理论启示和有效办法，有利于人类社会的长远发展。
三
推动高质量发展是“十五五”时期我国经济社会发展的主题。“十五五”时期，面对深刻复杂变化的发展环境，保持经济持续健康发展、推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，对经济治理能力提出了更高的要求。要深刻把握习近平经济思想的经济治理理论，紧紧围绕全面建成社会主义现代化强国目标，聚焦经济发展中的突出问题和短板弱项，持续完善经济治理体系，全面提升经济治理效能，以高效能治理促进经济社会预期稳定向好，聚力推动高质量发展取得显著成效，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展。
健全党领导经济工作的体制机制，创新制度优势转化为经济治理效能的方式。近年来，尽管党中央对经济工作的集中统一领导不断加强，但在地方和基层实践中，如何提高党领导经济工作的科学化、规范化、制度化水平仍是一个需要不断探索和完善的重要课题。有些地方党委对经济工作的领导存在“重决策轻落实”现象，在政策落实上缺乏钉钉子精神，决策部署与政策执行之间存在落差；有些地方政府在协调各方形成合力方面效果不佳，部门之间、地区之间各自为政的情况仍然存在；有些地方在重大经济决策中听取专家意见和群众呼声不够，决策的科学性、民主性有待提高。这些问题不解决，经济治理效能就得不到充分发挥。要加强党委领导经济社会发展工作制度化建设，完善党委研究经济社会发展战略、定期分析经济形势、研究重大方针政策的工作机制，推动党领导经济社会发展制度化、规范化、程序化。加强新时代各级领导干部经济工作能力建设，提高完整准确全面贯彻新发展理念、加快构建新发展格局的战略眼光、专业水平与治理能力。
科学把握政府和市场关系，更好发挥政府“有为治理”效能。让市场“决定性作用”与政府“有为治理”协同发力，促进“无形之手”与“有形之手”有机统一，是社会主义市场经济治理的独特优势。当前，有些地方政府在市场与政府二者关系把握上存在不少问题，政府越位、缺位、错位现象时有发生。有的仍然习惯于直接干预微观经济活动，通过行政手段配置资源，代替市场决策，影响了经营主体的活力和创造力；有的在市场监管、公共服务、风险防范等领域履职缺位，导致市场秩序混乱、公共产品供给不足、风险隐患累积，暴露出其经济治理能力的短板。有效市场和有为政府的有机结合，是一种动态的、高水平的经济治理能力的体现。新时代经济治理目标，就是要形成既“放得活”又“管得好”的经济秩序，学会正确运用“看不见的手”和“看得见的手”。要坚持全面深化改革，更好发挥经济体制改革牵引作用，完善宏观经济治理体系，加快构建高水平社会主义市场经济体制。创新政策工具和实施方式，更多采用市场化、法治化手段，善于运用大数据、人工智能等新科技提高经济治理智能化水平，提高经济治理的精准性和有效性。
提升统筹发展和安全的能力，增强经济系统的韧性和抗风险能力。未来五年，各种不确定难预料的风险因素将明显增多，统筹发展和安全任务更加艰巨，对各级领导干部提出了更高要求。当前，仍然存在有的地区和部门对发展和安全关系把握不到位的问题，有的过度强调安全而限制发展，将防风险等同于规避所有风险，改革创新动力不足；有的片面追求发展而忽视安全，对潜在风险认知不足、防控不力。在全球经济不确定性增加的背景下，如何动态协调发展和安全的关系，既保持必要的经济增长和就业水平，又有效防范金融、债务、房地产等领域的风险，是一项重大考验。要强化国家安全重点领域和重要专项协调机制，完善风险预警、防控机制和能力建设，防范化解重大风险。保障粮食、能源资源、重要产业链供应链、重大基础设施安全，提高应急保障能力。加强网络、数据、人工智能、生物、生态、核、太空、深海、极地、低空等新兴领域国家安全能力建设。加强金融监管，防范系统性金融风险。健全海外综合服务体系，加强海外利益保护，加强反制裁、反干预、反“长臂管辖”斗争，推动完善全球安全治理。
作者：南京大学商学院教授
以制度建设优化收入分配结构
来源：《求是》2025/23 作者：蔡 昉 2025-12-01 09:00:00
以制度建设优化收入分配结构
蔡 昉
收入分配问题在保障和改善民生中居于重要位置，它连接着初次分配领域的就业扩大和工资增长、再分配领域的社会保障和基本公共服务供给，以及第三次分配领域的公益慈善事业。收入分配制度是促进共同富裕的基础性制度。党的二十大报告提出，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系。党的二十届四中全会进一步部署完善收入分配制度的任务，提出实施城乡居民增收计划，有效增加低收入群体收入，稳步扩大中等收入群体规模，合理调节过高收入，取缔非法收入，推动形成橄榄型分配格局。这一重要部署，为完善收入分配制度指明了前进方向，对于落实共享发展理念、扎实推进共同富裕、让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民具有重大意义。
一、收入分配现状和破局目标
我国收入分配状况经历过收入差距从扩大到缩小的变化，对应着经济发展阶段性的转折。总体来说，21世纪第一个十年，收入差距呈现扩大的趋势。例如，反映城乡居民收入差距的城乡收入比率，以及刻画整体居民收入差距的基尼系数，在2010年之前达到最高点；而反映国民收入要素分配倾斜度的指标，如劳动报酬在初次分配中占比，以及居民收入占国民收入比重等则达到最低点。这一时期恰好与经济高速增长阶段高度重合，其间我国的劳动者工资提高、家庭收入增长以及全体居民生活水平改善，主要得益于做大“蛋糕”效应。与此同时，表现出来的收入差距扩大趋势，可以被视为一种先富与后富之间的时滞现象。
随着我国经济发展进入新常态，作为高质量发展和共享发展的一种体现，初次分配领域的分好“蛋糕”效应更为凸显，再分配领域也取得卓著的成效。特别是进入21世纪第二个十年以来，城镇就业更加充分，普通劳动者的工资上涨速度明显提升；通过大力推进脱贫攻坚，农村贫困人口脱贫力度彰显，并于2020年如期完成我国现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫的目标；农村劳动力转移的规模持续扩大，进城居住和务工的政策环境明显改善。与此同时，我国建成世界上规模最大的社会保障体系和教育体系，为全体居民提供了更多更高质量的基本公共服务。
国家统计局2025年7月15日发布数据，上半年我国居民收入平稳增长。全国居民人均可支配收入21840元，同比名义增长5.3%，扣除价格因素实际增长5.4%。 新华社发 肖潇 陈斌/编制
无论从各类指标的读数还是人民群众的切身感受来看，21世纪第一个十年末以来，我国收入分配状况总体呈现逐步改善的态势。从反映收入差距的指标来看，城镇居民可支配收入与农村居民可支配收入的比率，从2007年的最高点3.14下降到2024年的2.34；居民人均可支配收入基尼系数，从2008年的最高点0.491下降到2024年的0.465。从资金流量表来看，劳动者报酬在初次分配总收入中的比重，从2007年的最低点49.1%提高到2023年的53.6%；住户收入在可支配总收入中的比重，从2008年的最低点55.5%提高到2023年的61.2%。
同时也要认识到，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，目前的收入分配状况仍不尽如人意，这也是发展不平衡不充分、民生保障存在短板弱项的一种体现，需要继续付出巨大的努力。根据党的二十届四中全会精神和部署，改善收入分配相关指标，应该成为明显缩小收入差距的直接目标，并据此确立政策着眼点和着力点。例如，一般认为城乡收入比率至少要在2.00以下、基尼系数要在0.4以下，才能说一个社会具有比较均等的收入分配格局。按照这样的标准，2024年我国的城乡收入比率（2.34）和基尼系数（0.465）偏高，应在各自的基数上继续降低。至于劳动者报酬在初次分配总收入中的比重，以及住户收入在可支配总收入中的比重，由于统计口径上的差异，并没有公认的目标基准，但总体而言，近年来我国这两个指标的改善幅度尚不够显著，迄今尚未回升到20世纪90年代前期的水平，且在国际比较中，如与经济合作与发展组织（OECD）国家平均水平相比仍然偏低，因此仍有明显提升的必要。
二、现行收入差距的成因分析
特定的收入分配格局，既是政策导向和制度安排的结果，也是一种经济社会发展现象，通常具有相当鲜明的发展阶段特征。例如，在我国经济高速增长时期，旨在提高全要素生产率的企业行为和经济活动，通常伴随着金融深化和资本劳动比的提高。换句话说，技术进步和产业升级，本身就意味着资本替代劳动，资本密集型设备、机器或机器人冲击劳动者就业岗位。事实上，这也是现代化过程中的一种共性特征，许多国家在不同程度上、不同时期，都曾经历过劳动报酬和居民收入占比下降的情况。例如，根据国际货币基金组织的估算，在1990年到2007年期间，OECD国家的劳动报酬占国民收入份额下降，主要与全要素生产率和资本劳动比的提高有关。
对我国而言，收入不平等现象应该放到经济发展的背景中来认识。首先，工业化和产业结构升级，通常伴随着一个资本深化的过程，即以机器、设备、基础设施为表现形态的物质资本增长，快于劳动力投入的增长，要素报酬会向资本倾斜，进而表现为劳动者报酬和住户部门份额的下降趋势。其次，随着经济增长模式从要素投入驱动转向生产率驱动，人力资本得到更高的回报，产生了一种以受教育程度和技能水平为分水岭，劳动者就业质量和工资收入的分化趋势。最后，旨在提高生产率和竞争力的创新活动，是一个“创造性破坏”的过程，竞争主体依各自的市场表现，获得创新成功的收益，或遭受创新失败的损失，如果在受损经营主体就业的劳动者未能得到充分的兜底保障，他们的就业、收入和生活水平便会受到负面冲击。
城乡收入差距同样是一种发展现象。无论是农业经济还是以农业占主导的农村经济，在工业化和城镇化过程中必然经历生产要素向外转移的过程，这也是资源重新配置的过程，最集中地表现为剩余劳动力的转移，由此农业劳动生产率和国民经济整体劳动生产率同时得以提高。农业经营规模扩大、农业机械化水平提高和剩余劳动力充分转移，可能由于各种因素受到阻碍，或者产生不协调现象，造成农业劳动生产率提高速度滞后于非农产业的情形，导致务农收益偏低，最终表现为城乡收入差距扩大。例如，2024年占劳动力总数22.2%的农业劳动力，仅生产了占GDP比重6.8%的农业增加值，这展示了农业劳动生产率偏低的事实，由此可以理解为什么务农收入无法实现同非农产业收入的同步提高。同年在农户可支配收入中，来自务农等家庭经营收入的比重仅为33.9%，显著低于工资性收入的比重42.4%。
基尼系数是一个综合性的指标，主要由农村收入差距、城镇收入差距和城乡之间收入差距三部分构成，在统计意义上相对完整地反映全社会的收入分配状况。长期以来，城乡收入比率是整体收入差距的一个主要的贡献因素。在21世纪第一个十年末收入差距达到最高点之前，城乡收入比率的变化同基尼系数保持高度一致。然而，在收入分配趋于改善，两个指标均开始降低后的十余年里，城乡收入差距的降幅更大，且呈现出继续缩小的趋势。同时，基尼系数降幅相对小，在降低到2015年的低点0.462后，便处于相对徘徊的态势，意味着城乡居民收入差距的缩小，不再以同样的程度带动整体收入分配的改善。
如果农村收入差距和城乡之间收入差距的缩小，均比整体收入差距的缩小更为显著，我们即可在统计意义上作出判断：城镇收入差距相对有所扩大，并且成为整体收入差距的更主要贡献因素。这方面也有一些研究，印证了我国整体收入分配在城乡之间的这种分化趋势，提供了城镇收入差距有所扩大的定量依据。可以说，近年来城镇收入分配改善不像在农村和城乡之间那样明显，这与城镇劳动力市场面临的结构性就业矛盾，特别是人工智能冲击岗位，以及平台就业中劳动者权益保障不充分均有密切关系。如果不能有效应对结构性就业矛盾，同时在收入分配上作出更大的政策努力，人工智能的广泛渗透将不可避免地加剧这种局面。
我国存在的收入差距是发展阶段的产物，具有其形成的根源和逻辑，随着发展阶段变化，收入分配格局的背景和现状也会发生变化。形成怎样的收入分配格局，与制度建设的支点和政策实施的取向分不开。例如，过去十余年劳动报酬和居民收入份额有所回升，正是由于劳动力短缺成为常态，既改变了要素禀赋和相对价格，也改变了政策倾向。脱贫攻坚、乡村振兴、向“三农”倾斜的巨大政策力度、农村社会保障制度的完善，都是农村收入差距以及城乡收入差距缩小的重要动力。更加积极的就业政策也对城乡普通劳动者及其家庭收入的增长作出了显著的贡献。
三、完善收入分配制度的着力点
在发展中保障和改善民生，是一项基础性任务，要求构建共享现代化建设成果的制度体系，显著缩小居民之间收入差距，不断提高全体人民共同富裕水平。“十五五”期间实施城乡居民增收计划，应以初次分配、再分配和第三次分配领域的同步发力、协调配套为重点，有效增加低收入群体收入、稳步扩大中等收入群体规模、合理调节过高收入，推动形成中等收入群体占主体的橄榄型分配格局。下面分别从三个主要分配领域着眼，揭示完善收入分配制度的关键政策着力点。
近年来，各地采取多种措施发展壮大农村集体经济，促进村民增收。2025年1月27日，河北省邯郸市广平县南阳堡镇后南阳堡村举行一年一度的分红大会，村民们共享集体经济发展壮大带来的红利。图为当日，村民们在排队领取分红。 新华社发 程学虎/摄
首先，着力破解结构性就业矛盾，协同推进劳动力市场发育和就业相关制度完善，优化人力资源配置，完善劳动者工资决定、合理增长、支付保障机制，提高劳动报酬在初次分配中的比重。针对广泛存在的灵活就业和新就业形态，加快完善劳动立法和执法，推进包括最低工资标准调整、劳动合同、工资集体协商等在内的劳动力市场制度建设，注重消除就业的年龄歧视，确保在人工智能深入渗透的条件下，不使新就业形态同非正规就业画等号。推进户籍制度及相关体制改革，在推进城乡基本公共服务均等化的前提下，进一步促进劳动力合理有序流动，防止要素的流动和配置与劳动生产率提高方向相背离，挖掘非农劳动力供给潜力，扩大资源重新配置空间，开启新市民的消费需求。以劳动力市场“一老一小”（大龄劳动者和青年）为重点，有针对性地加强公共就业服务，把技能培训贯穿于劳动就业的全生命周期，不断提高劳动力市场匹配水平和配置效率。健全各类要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的初次分配机制，促进多劳者多得、技高者多得、创新者多得。
其次，通过税收、社会保障和转移支付等制度形式，加大再分配政策的实施力度，为居民提供更多更好更均等更普惠的基本公共服务。国内外经验和教训均表明，仅靠完善初次分配机制并不足以显著缩小收入差距，也很难把基尼系数降低到0.4以下。基于正确的收入分配政策取向，从实施再分配出发完善社会政策和推动制度建设，是分好“蛋糕”的重要一环。例如，OECD国家在进行再分配之前的基尼系数平均为0.473，在实施再分配之后下降到0.324，不平等程度下降31.4%。发挥好再分配的保障性作用，合理调节并逐步缩小城乡、区域、行业、人群收入差距，需要优化税制结构，完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，落实好个人所得税专项附加扣除政策。再分配政策的目标和手段，既体现在调节收入分配的制度之中，也体现在完善基本公共服务供给体系方面。这包括：以生育、养育、教育为核心的人口支持政策；以教育、培训为核心的人力资本培养体系；以提高就业质量为核心的公共就业服务和劳动力市场制度；以养老、助老和发展银发经济等举措为核心的应对老龄化政策；以医疗卫生、社会保险、社会福利等为核心的社会保障体系，以及保障性住房政策等，增强社会保障的“收入分配调节器”功能。此外，要健全社会救助体系，关心关爱困难、弱势群体。完善财政转移支付体系，优化转移支付结构，缩小区域人均财政支出差距。
最后，创造激励和规范公益慈善事业发展的制度环境，鼓励先富带后富促共富，倡导各类主体强化自身社会责任，推动形成发展向善的社会风气。发挥好第三次分配的补充性作用，需要鼓励高收入人群和企业更多回报社会，通过完善慈善领域制度，探索慈善有效实现形式，培育和规范发展慈善组织，强化对慈善活动的监督管理，引导好、守护好每一份爱心善意。虽然慈善捐款、志愿者活动以及企业公益活动等，并不会在规模和比例意义上显著改善收入分配，但第三次分配的意义更主要在于各种善举汇聚形成的社会风气，为共同富裕提供更坚实的精神支撑与价值引领。例如，面对人工智能既大幅度提高生产率、也可能造成技术性失业的“双刃剑”效应，向善的社会风气有利于引导投资者、研发机构、科技企业等各主体，超越局部和短期利益取向，推动科技向善、创新向善、智能向善，确保技术进步为人类造福、与全体人民共同富裕的目标实现深层次“对标”。
作者：中国社会科学院学部委员
完善社会治理体系
来源：《求是》2025/24 作者：高 翔 2025-12-16 09:00:00
完善社会治理体系
高 翔
党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），着眼强国建设、民族复兴全局，紧紧围绕推进国家安全体系和能力现代化，对完善社会治理体系作出重要部署。我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路，以新安全格局保障新发展格局，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。
一、深刻认识完善社会治理体系的重大意义
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央创造性地提出“社会治理”的概念，坚持和加强党对社会治理的全面领导，推动社会治理现代化取得重要成就，续写了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹新篇章。“十五五”时期，进一步完善社会治理体系，事关中国式现代化全局，具有重要意义。
以“两个结合”开辟中国特色社会主义社会治理之路的必然要求。习近平总书记强调：“在中国特色社会主义新时代，党和国家的事业之所以取得了历史性成就、发生了历史性变革，一个重要原因就是我们坚持了‘两个结合’。”回望社会主义从诞生到现在的历史进程，无产阶级政党夺取政权后，如何治理好一个全新的社会主义社会，马克思主义经典作家没有系统论述过，以往的世界社会主义实践也没有解决好这个问题，这既是极其艰巨的时代任务，也是马克思主义发展史上的崭新课题。中华文明源远流长、博大精深，积累形成了民为邦本、礼法并用、讲信修睦等深刻的治理智慧，为当代社会治理注入了宝贵的文化基因、提供了丰厚的文化滋养。新时代以来，习近平总书记坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，围绕为什么要加强社会治理、怎样加强社会治理作出一系列重要论述，深刻回答了社会治理中一系列具有全局性、战略性、前瞻性的重大理论和实践问题，我们党对社会治理的规律性认识不断开辟新境界、实现新飞跃。完善社会治理体系，必须立足国情、熔铸古今，既坚持把马克思主义作为推动社会发展进步的根本指导思想，又充分挖掘传承中华优秀传统文化蕴含的社会治理智慧，不断推动中国特色社会主义社会治理理论创新、制度创新、实践创新。
推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要。社会治理是国家治理的重要方面，社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。习近平总书记指出：“从我国实际出发，遵循治理规律，把握时代特征，加强和创新社会治理，不断完善中国特色社会主义社会治理体系，推进国家治理体系和治理能力现代化”。当前，新一轮科技革命和产业变革加速突破，人工智能技术加速迭代，正在对我国社会结构、社会关系、社会行为、社会心理产生重大而深远的影响，社会治理面临新形势新任务。完善社会治理体系，必须清醒认识人工智能对社会治理带来的新的机遇和挑战，趋利避害，抢占先机，规避风险；必须加强人工智能同社会治理的结合，推动大数据、云计算、区块链等前沿技术在社会治理中的深度应用，不断提升社会治理的科学化、精细化、智能化水平，推动国家治理和社会发展更好相适应。
近年来，多地注重以人工智能赋能社会治理，不断提升治理成效。图为2025年12月10日，在北京市海淀城市大脑智能运营指挥中心，工作人员在进行日常城市运行保障工作。 北京市海淀区融媒体中心 高政/摄
以高效能治理促进高质量发展和高水平安全良性互动的重要保障。当前，我国发展环境面临深刻复杂变化，战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多。能否不断完善社会治理体系、有效驾驭复杂局面，成为推进中国式现代化的重要影响因素。习近平总书记强调：“纵观各国治理实践，如果社会治理跟不上经济发展步伐，各种社会矛盾和问题得不到有效解决，不仅经济发展难以为继，整个社会也可能陷入动荡。”在错综复杂的国际国内形势下，我国经济社会发展风险触点多、燃点低、传导快，各类风险跨界性、关联性、穿透性显著增强，对社会治理提出新的严峻挑战。完善社会治理体系，必须统筹发展和安全，在发展中固安全，在安全中谋发展，最大限度防范化解风险，增强经济和社会韧性，以新安全格局保障新发展格局。
践行新时代党的群众路线，巩固党的执政基础的内在需要。人民群众是历史的创造者，是社会进步的推动者，也是推进中国式现代化最坚实的根基、最深厚的力量。习近平总书记强调：“江山就是人民，人民就是江山。”随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生变化，广大人民群众不仅期待更好的物质文化生活，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面需求日益增长，不同社会群体利益诉求更加多样。完善社会治理体系，必须进一步把握新形势下群众工作的特点和规律，创新凝聚群众、组织群众、发动群众的机制，拓宽为民谋利、为民办事、为民解忧的渠道，把社会治理现代化的美好蓝图变为群众看得见、摸得着、享受得到的实惠，不断巩固党长期执政的阶级基础和群众基础。
二、准确把握完善社会治理体系的基本要求
完善社会治理体系，必须明确基本要求，加强组织领导，严密科学推进。
坚持和加强党的全面领导。这是新时代新征程完善社会治理体系的根本保证。社会治理涉及方方面面，内容纷繁复杂、任务艰巨繁重，牵一发而动全身，必须充分发挥党总揽全局、协调各方的作用，确保社会治理始终坚持正确的政治方向。习近平总书记强调，坚持党对一切工作的领导，善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理优势。我们要坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想凝心铸魂，推动党的创新理论进课堂、进乡村、进社区、进企业、进新经济组织和新社会组织、进新就业群体。要把党的领导贯穿社会治理全过程各方面，协同推进党的组织覆盖和工作覆盖，既要有形覆盖更要有效覆盖，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。
坚持以人民为中心。这是新时代新征程完善社会治理体系的根本价值立场。习近平总书记强调：“创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标”。我们要站稳人民立场，把服务群众、造福群众作为一切社会治理活动的出发点和落脚点，团结带领群众向着共同富裕稳步前行。把握人民愿望，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，着力解决好人民群众急难愁盼问题。尊重人民创造，从实际出发充分尊重和切实保护群众首创精神，推进基层社会治理创新。集中人民智慧，引导各类社会力量参与社会治理，总结推广社会治理实践中形成的好经验好做法。
坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。这是新时代新征程完善社会治理体系的方法路径。习近平总书记指出：“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行”，要“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”，“善于运用先进的理念、科学的态度、专业的方法、精细的标准提升社会治理效能”。坚持系统治理，就是要在社会治理中准确把握全局和局部、当前和长远、宏观和微观、一般和特殊的关系，坚持系统观念、运用系统思维，推动社会治理迈入加强系统集成、协同高效的新阶段。坚持依法治理，就是要把社会治理放在全面依法治国的大局中谋划推进，善于运用法治思维和法治方式推进社会治理，不断提升依靠制度有效治理社会的能力。坚持综合治理，就是要统筹各种治理资源的运用，平衡社会利益，调节社会关系，规范社会行为，解决社会问题，在社会治理中实现自律与他律、刚性和柔性、治身和治心、人力和科技相统一。坚持源头治理，就是要标本兼治、重在治本，从完善政策、健全体系、落实责任、创新机制等方面入手，提高预警预测预防各类社会风险的能力，不断提高社会治理的预见性、精准性、高效性。
坚持抓基层、强基础、固根本。这是新时代新征程完善社会治理体系的重心任务。基层治理是国家治理的基石。习近平总书记强调，“必须抓好基层治理现代化这项基础性工作”。党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题在基层，必须把抓基层打基础作为丝毫不能放松的长远之计和固本之策。要提高基层党组织领导基层治理能力，把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。要推动资源、服务、管理向基层下沉，确保社会治理各项工作纵向到底、横向到边。要推动全面从严治党向基层延伸，深入推进风腐同查同治，为群众安居乐业营造良好环境；持续深化整治形式主义为基层减负，支持基层干部大胆干事、树立威信，支持群众依靠自身力量解决社会治理中的问题。
三、全力落实完善社会治理体系的重点任务
《建议》明确要求，完善社会治理体系，推进社会治理现代化。我们要根据《建议》部署的各项重点任务，抓好推进落实。
完善共建共治共享的社会治理制度。社会治理这个系统工程的良好运转需要广泛吸纳各类主体，通过相互合作、合理分工的协同机制持续激发社会活力。习近平总书记指出：“要完善共建共治共享的社会治理制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”我们要健全社会工作体制机制，完善社会治理政策和法律法规体系，明确权力清单与责任边界，细化政府、社会组织、企业、公民等不同主体在社会治理中的权责。要把全过程人民民主融入社会治理，妥善处理好有效市场和有为政府、效率和公平、活力和秩序的关系，最大程度调动一切积极因素，促进社会认同，鼓励共同奋斗，创造美好生活，不断实现人民对美好生活的向往。
加强新兴领域党的建设。新兴领域主要包括新经济组织、新社会组织、新就业群体等，这一领域是我国经济社会的重要组成部分，也是新时代党建工作的广阔空间和重要阵地。当前，新兴领域迅速发展，同时也面临许多潜在风险，特别是新就业群体规模持续扩大、利益诉求多样，对社会治理提出新的挑战。习近平总书记强调，“不断增强党在新兴领域的号召力凝聚力影响力”。我们必须把加强新兴领域党的建设作为重中之重，着力引导新经济组织、新社会组织、新就业群体坚定不移听党话跟党走，积极有序参与社会治理。要提高新经济组织党建工作质量，非公有制企业党建重在巩固提升，混合所有制企业党建重在分类推进。要深入推进新社会组织党建工作，理顺工作机制，加强分类指导，强化作用发挥，深化行业协会商会党建工作和改革发展。要加强新就业群体党建工作和服务管理，坚持“管行业也要管党建”要求，强化思想政治引领，加强关爱服务，落实平台企业责任和属地责任，构建和谐劳动关系。
近年来，各地注重深入基层，倾听民声民意，了解群众对经济发展、社会治理、民生保障等方面的意见。图为2025年11月14日，在江苏省镇江市润州区和平路街道新金江社区，人大代表面对面听取选民的意见建议。 人民图片 石玉成/摄
统筹推进基层社会治理体系建设。习近平总书记强调：“只有把基层党组织建设强、把基层政权巩固好，中国特色社会主义的根基才能稳固。”要坚持党建引领，增强基层党组织的政治功能和组织功能，推动构建党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合，富有活力和效率的基层社会治理体系。要加强乡村治理，完善社区治理，全面实施乡镇（街道）履行职责事项清单，健全村（社区）工作事项准入制度，切实解决基层治理“小马拉大车”问题。要坚持和发展新时代“枫桥经验”，切实把矛盾解决在基层、化解在萌芽状态。要发挥市民公约、村规民约等基层规范在社会治理中的作用，加强家庭家教家风建设，推进移风易俗，有效治理婚丧嫁娶中的陋习等问题，形成向上向善的社会风尚。要加强基层服务管理力量配置，完善服务设施和经费保障机制，让基层“末梢”变成治理“前哨”。
健全凝聚服务群众工作机制。社会治理说到底是做人的工作。我们必须坚持社会治理为了人民，社会治理依靠人民，把群众路线贯彻到社会治理全过程，切实做到“民有所呼，我有所应”。要全面落实“四下基层”制度，健全吸纳民意、汇集民智工作机制，深入开展领导干部接访下访，更好回应群众关切。要加强思想政治引领，改进各类社会群体服务管理，健全利益关系协调、合法权益保障制度。要健全社会心理服务体系和危机干预机制，最大限度消解社会戾气，培育自尊自信、理性平和、自信向上的社会心态。要加强新时代人民建议征集工作，统筹用好线上线下征集平台，健全市民热线、领导留言板等公共服务平台功能。当前，要格外重视走好网上群众路线，切实增强做好网上群众工作的能力。既要防止简单地把舆情等同民意，被舆论绑架；又要防止无视舆情中体现的民意诉求，片面地用删、堵代替舆论引导和群众工作，将群众推向对立面，甚至将线上舆情转化为线下矛盾。要大力弘扬志愿精神，完善志愿服务制度和工作体系，加强志愿服务组织管理，开展国际交流合作，深化志愿服务标准化、品牌化、项目化、专业化建设，发展壮大志愿服务队伍。要深化信访制度改革，推进信访工作法治化，持续深化信访问题源头治理和积案化解。要发挥社会工作的专业优势，着力打造一支政治坚定、素质优良、心系群众、服务社会、作风过硬的社会工作干部队伍。