习近平：在全国生态环境保护大会上的讲话
2025-07-31 15:17:23 来源：《求是》
在全国生态环境保护大会上的讲话
（2023年7月17日）
习近平
这次全国生态环境保护大会是党中央决定召开的一次十分重要的会议。会议的主要任务是：全面贯彻党的二十大精神和新时代中国特色社会主义生态文明思想，总结新时代生态文明建设成就，分析当前面临的新形势新要求，对新征程加强生态环境保护、全面推进美丽中国建设作出部署，加快推进人与自然和谐共生的现代化。下面，我讲几点意见。
2023年7月17日至18日，全国生态环境保护大会在北京召开。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席会议并发表重要讲话。 新华社记者 饶爱民/摄
一、新时代生态文明建设取得举世瞩目的巨大成就
党的十八大以来，我们把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计，开展了一系列开创性工作，决心之大、力度之大、成效之大前所未有，生态文明建设从理论到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化，美丽中国建设迈出重大步伐。
我们从解决突出生态环境问题入手，注重点面结合、标本兼治，实现由重点整治到系统治理的重大转变。面对资源环境约束趋紧、生态系统退化、环境污染严重等“国土之殇、民生之痛”，我们以猛药祛疴、重典治乱的坚强决心和有力举措，坚决查处一批破坏生态环境的重大典型案件，解决一批人民群众反映强烈的突出生态环境问题，集中力量打好蓝天、碧水、净土保卫战，有效遏制了生态环境恶化的势头。推进精准治污、科学治污、依法治污，统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，完善生态环保法律制度体系，深化生态文明体制改革，生态环境治理水平显著提高。
我们坚持转变观念、压实责任，不断增强全党全国推进生态文明建设的自觉性主动性，实现由被动应对到主动作为的重大转变。我们建立健全生态文明建设目标评价考核制度、生态环境保护“党政同责”和“一岗双责”制度，较真碰硬开展两轮中央生态环境保护督察，强化责任追究，有效遏制了以牺牲环境为代价换取一时经济增长的行为。作出长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”的战略决策，部署推进黄河流域生态保护和高质量发展，加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系，把绿色发展要求落实到经济社会发展全过程，推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，绿水青山就是金山银山的理念成为全党全社会的共识和行动。
我们紧跟时代、放眼世界，承担大国责任、展现大国担当，实现由全球环境治理参与者到引领者的重大转变。我们站在对人类文明负责的高度，提出共建地球生命共同体，作出碳达峰碳中和的庄严承诺并付诸实施，共建绿色“一带一路”，推动《巴黎协定》达成，先后举办《生物多样性公约》和《湿地公约》缔约方大会，推动确立到2030年至少有效保护全球30%陆地和海洋的目标，为推动共建公平合理、合作共赢的全球环境治理体系，促进人类可持续发展，建设清洁美丽世界作出了中国贡献，我国在全球环境治理中的话语权和影响力明显提升。
我们不断深化对生态文明建设规律的认识，形成新时代中国特色社会主义生态文明思想，实现由实践探索到科学理论指导的重大转变。我们深刻把握生态文明建设在新时代中国特色社会主义事业中的重要地位和战略意义，坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，大力推进生态文明理论创新、实践创新、制度创新，提出一系列新理念新思想新战略，系统回答了建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明等重大理论和实践问题，形成新时代中国特色社会主义生态文明思想，把我们党对生态文明建设规律的认识提升到新高度，为新时代生态文明建设提供了根本遵循。
2025年4月3日，党和国家领导人习近平、李强、赵乐际、王沪宁、蔡奇、丁薛祥、李希、韩正等来到北京市丰台区永定河畔参加首都义务植树活动。这是习近平同大家一起植树。 新华社记者 谢环驰/摄
经过顽强努力，我国天更蓝、地更绿、水更清，万里河山更加多姿多彩。环境质量方面，全国地表水优良水体比例达到87.9%，地级及以上城市黑臭水体基本消除；土壤环境风险得到有效管控，如期实现固体废物“零进口”目标；全国细颗粒物（PM2.5）历史性达到29微克每立方米，重点城市平均浓度累计下降57%，成为全球大气质量改善速度最快的国家。生态保护方面，累计完成防沙治沙2.78亿亩、种草改良6亿亩，实现由“沙进人退”到“绿进沙退”的历史性转变，在世界上率先实现荒漠化土地和沙化土地面积“双减少”；自然保护地和陆域生态保护红线面积分别占全国陆域国土面积的18%和30%以上，实现一条红线管控重要生态空间；森林覆盖率提高到24.02%，我国成为全球森林资源增长最多最快和人工造林面积最大的国家。绿色转型方面，以年均3%的能源消费增速支撑了年均超过6%的经济增长，我国成为全球能耗强度降低最快的国家之一；碳排放强度累计下降超过35%，扭转了二氧化碳排放快速增长的态势；清洁能源消费比重增长到25.9%，建成全球规模最大的碳市场和清洁发电体系。新时代生态文明建设的成就举世瞩目，人民群众感受最直接最真切，国际社会也普遍认可，成为新时代党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革的显著标志。
同时必须清醒看到，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解。我国资源压力较大、环境容量有限、生态系统脆弱的国情没有改变，环保历史欠账尚未还清，生态环境质量稳中向好的基础还不牢固。
当前，我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，生态文明建设仍然处于压力叠加、负重前行的关键期。我们必须以更高站位、更宽视野、更大力度来谋划和推进新征程生态环境保护工作，谱写新时代生态文明建设新篇章。
二、新征程继续推进生态文明建设需要处理好几个重大关系
随着新时代生态文明建设实践的深入推进，我们对生态文明建设的规律性认识不断深化。总结新时代10年的实践经验，分析当前面临的新情况新问题，继续推进生态文明建设，必须以新时代中国特色社会主义生态文明思想为指导，正确处理几个重大关系。
一是高质量发展和高水平保护的关系。处理好发展和保护的关系，是一个世界性难题，也是人类社会发展面临的永恒课题。党的二十大提出，推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节。这表明，高质量发展和高水平保护是相辅相成、相得益彰的。高水平保护是高质量发展的重要支撑，生态优先、绿色低碳的高质量发展只有依靠高水平保护才能实现。在中国式现代化建设全过程中，我们都要把握好高质量发展和高水平保护的辩证统一关系。
要站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，把资源环境承载力作为前提和基础，自觉把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，在绿色转型中推动发展实现质的有效提升和量的合理增长。要通过高水平保护，不断塑造发展的新动能、新优势，着力构建绿色低碳循环经济体系，加快形成科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构，大幅提高经济绿色化程度，有效降低发展的资源环境代价，持续增强发展的潜力和后劲。
二是重点攻坚和协同治理的关系。生态环境治理是一项系统工程，需要统筹考虑环境要素的复杂性、生态系统的完整性、自然地理单元的连续性、经济社会发展的可持续性。这就要求我们立足全局，坚持系统观念，谋定而后动。要坚持重点攻坚，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，对突出生态环境问题采取有力措施，以重点突破带动全局工作提升。同时，要强化目标协同、多污染物控制协同、部门协同、区域协同、政策协同，不断增强各项工作的系统性、整体性、协同性。要统筹兼顾，推动局部和全局相协调、治标和治本相贯通、当前和长远相结合。
当前，必须保持战略定力，锲而不舍、久久为功，持续深入打好污染防治攻坚战，不获全胜决不收兵。要突出重点区域、重点领域、关键环节，迎难而上、接续攻坚，以更高标准打几个漂亮的标志性战役。要做足统筹协调的大文章，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。
三是自然恢复和人工修复的关系。自然生态系统是一个有机生命躯体，有其自身发展演化的客观规律，具有自我调节、自我净化、自我恢复的能力。治愈人类对大自然的伤害，首先要充分尊重和顺应自然，给大自然休养生息足够的时间和空间，依靠自然的力量恢复生态系统平衡。这就是我们反复强调坚持以自然恢复为主方针的道理所在。同时，自然恢复的局限和极限，对人工修复提出了更高的要求，也留下了积极作为的广阔天地。我们要把自然恢复和人工修复有机统一起来，因地因时制宜、分区分类施策，努力找到生态保护修复的最佳解决方案。
2024年10月15日至16日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在福建考察。这是15日下午，习近平在漳州市东山县陈城镇澳角村考察时，步行察看澳角湾海域环境和村容村貌。 新华社记者 鞠鹏/摄
要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，构建从山顶到海洋的保护治理大格局，综合运用自然恢复和人工修复两种手段，持之以恒推进生态建设。对于严重透支的草原森林河流湖泊湿地农田等生态系统，要严格推行禁牧休牧、禁伐限伐、禁渔休渔、休耕轮作。对于水土流失、荒漠化、石漠化等生态退化突出问题，要坚持以自然恢复为主、辅以必要的人工修复，宜林则林、宜草则草、宜沙则沙、宜荒则荒。对于生态系统受损严重、依靠自身难以恢复的区域，则要主动采取科学的人工修复措施，加快生态系统恢复进程。城市特别是超大特大城市和城市群，要积极探索自然恢复和人工修复深度融合的新路子，让城市更加美丽宜居。
四是外部约束和内生动力的关系。良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。要发挥这一公共产品的最大效用，让人民群众在美丽家园中共享自然之美、生命之美、生活之美，防止过度索取、肆意破坏，就要有明确的边界、严格的制度，做到取用有节、行止有度，这就离不开强有力的外部约束。生态环境没有替代品，用之不觉、失之难存，不仅关系经济发展质量，而且攸关每个人的生活品质。只有人人动手、人人尽责，激发起全社会共同呵护生态环境的内生动力，才能让中华大地蓝天永驻、青山常在、绿水长流。
必须始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，保持常态化外部压力。要进一步建立健全和严格执行生态环境法规制度，坚持运用好、巩固拓展好强力督察、严格执法、严肃问责等做法和经验。要进一步压紧压实各级党委和政府生态环境保护政治责任，深入推进中央生态环境保护督察，强化执法监管，切实做到明责知责、担责尽责。要建立健全以绿色发展为导向的科学考核评价体系，完善生态保护补偿制度和生态产品价值实现机制，真正让保护者、贡献者得到实惠。要进一步健全资源环境要素市场化配置体系，用好绿色财税金融政策，让经营主体在保护生态环境中获得合理回报。要弘扬生态文明理念，培育生态文化，让绿色低碳生活方式成风化俗。
五是“双碳”承诺和自主行动的关系。推进碳达峰碳中和是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，是我们对国际社会的庄严承诺，也是推动经济结构转型升级、形成绿色低碳产业竞争优势，实现高质量发展的内在要求。这不是别人要我们做，而是我们自己必须要做。我们承诺的“双碳”目标是确定不移的，但达到这一目标的路径和方式、节奏和力度则应该而且必须由我们自己作主，决不受他人左右。
实现碳达峰碳中和，等不得也急不得，不可能毕其功于一役，必须坚持稳中求进、逐步实现，决不能搞“碳冲锋”、“运动式减碳”。要立足国情，坚持先立后破，加快规划建设新型能源体系，确保能源安全。要优化调整产业结构，大力发展绿色低碳产业，使发展建立在高效利用资源、严格保护生态环境、有效控制温室气体排放的基础上。对于传统行业，不能简单当成“低端产业”一退了之、一关了之，而是要推动工艺、技术、装备升级，实现绿色低碳转型。要以更加积极的姿态参与全球气候治理，形成更加主动有利的新局面。
三、以美丽中国建设全面推进人与自然和谐共生的现代化
今后5年是美丽中国建设的重要时期，要深入贯彻新时代中国特色社会主义生态文明思想，坚持以人民为中心，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，把建设美丽中国摆在强国建设、民族复兴的突出位置，推动城乡人居环境明显改善、美丽中国建设取得显著成效，以高品质生态环境支撑高质量发展。
第一，持续深入打好污染防治攻坚战。要坚持精准治污、科学治污、依法治污，保持力度、延伸深度、拓展广度，深入推进环境污染防治，持续改善生态环境质量。
蓝天保卫战是攻坚战的重中之重。要以京津冀及周边、长三角、汾渭平原等重点区域为主战场，优化调整产业结构、能源结构、交通运输结构，大力推进挥发性有机物、氮氧化物等多污染物协同减排，持续降低细颗粒物浓度。强化源头治理，因地制宜采取清洁能源、集中供热替代等措施，继续抓好散煤、燃煤锅炉、工业炉窑污染治理。高质量推进钢铁、水泥、焦化等行业超低排放改造，持续降低重点行业污染排放。大力推进“公转铁”、“公转水”，尽可能提高铁路运输、水运比例以降低运输业的能耗和污染。要下大气力解决老百姓“家门口”的噪声、油烟、恶臭等问题，积极回应人民群众关切。要加强区域联防联控，采取综合措施，加快消除重污染天气，守护好美丽蓝天。
2024年9月10日至13日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在甘肃考察。这是11日下午，习近平在兰州中山桥上远眺黄河。 新华社记者 王晔/摄
碧水保卫战要促进“人水和谐”。统筹水资源、水环境、水生态治理，深入推进长江、黄河等大江大河和重要湖泊保护治理。扎实推进水源地规范化建设和备用水源地建设，保障好城乡饮用水安全。加快补齐城镇污水收集和处理设施短板，因地制宜开展内源污染治理和生态修复，基本消除城乡黑臭水体并形成长效机制。建立水生态考核机制，加强水源涵养区和生态缓冲带保护修复，保障河湖生态流量，维护水生态系统健康。继续抓好长江十年禁渔措施落实，做好跟踪评估。坚持陆海统筹、河海联动，持续推进重点海域综合治理。以海湾为基本单元，“一湾一策”协同推进近岸海域污染防治、生态保护修复和岸滩环境整治，不断提升红树林等重要海洋生态系统质量和稳定性。继续抓好美丽河湖、美丽海湾建设。
净土保卫战重在强化污染风险管控。开展土壤污染源头防控行动，既要防止新增污染，又要逐步解决长期积累的土壤和地下水严重污染问题。要加强固体废物综合治理，加快“无废城市”建设，全链条治理塑料污染，持续推进新污染物协同治理和环境风险管控。深化全面禁止“洋垃圾”入境成果，严防各种形式的固体废物走私和变相进口。统筹推动乡村生态振兴、农村人居环境整治，有力防治农业面源污染，建设美丽乡村。
2023年10月10日至13日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在江西考察。这是10日下午，习近平在长江国家文化公园九江城区段考察时，冒雨沿江堤步行察看沿岸风貌。 新华社记者 谢环驰/摄
第二，加快推动发展方式绿色低碳转型。坚持把绿色低碳发展作为解决生态环境问题的治本之策，加快形成绿色生产方式和生活方式，厚植高质量发展的绿色底色。
要优化国土空间开发格局。守牢国土空间开发保护底线，统筹优化农业、生态、城镇等各类空间布局，健全主体功能区制度。坚守生态保护红线，强化执法监管和保护修复，确保功能不降低、性质不改变。坚决守住18亿亩耕地红线。严格管控城镇开发边界，推动城镇空间内涵式集约化绿色发展。加强海洋和海岸带国土空间管控，建立低效用海退出机制，除国家重大项目外，不得再新增围填海。完善全域覆盖的生态环境分区管控体系，为发展“明底线”、“划边框”。
要加快产业绿色转型升级。推进产业数字化智能化同绿色化的深度融合，加快建设以实体经济为支撑的现代化产业体系，大力发展战略性新兴产业、高技术产业、绿色环保产业、现代服务业。严把准入关口，坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目上马。实施全面节约战略，推进节能、节水、节地、节材、节矿，加快构建废弃物循环利用体系，科学利用各类资源，提高资源产出率。
要打造绿色发展高地。各地区特别是京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角地区、黄河流域等区域，要根据高质量发展要求和自身特色，加强区域绿色发展协作，在实施区域重大战略中进一步谋划好、规划好、落实好生态环保工作，建设美丽中国先行区。坚持人民城市人民建、人民城市为人民，以绿色低碳、环境优美、生态宜居、安全健康、智慧高效为导向，建设新时代美丽城市。
要推动形成绿色生活方式。大力倡导简约适度、绿色低碳、文明健康的生活理念和消费方式，让绿色出行、节水节电、“光盘行动”、垃圾分类等成为习惯，各级党政机关和国有企事业单位要走在前列。持续开展“美丽中国，我是行动者”系列活动，广泛动员园区、企业、社区、学校、家庭和个人积极行动起来，形成人人、事事、时时、处处崇尚生态文明的社会氛围。
第三，着力提升生态系统多样性、稳定性、持续性。要站在维护国家生态安全、中华民族永续发展和对人类文明负责的高度，加强生态保护和修复，为子孙后代留下山清水秀的生态空间。
2023年6月5日至6日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在内蒙古巴彦淖尔考察，并主持召开加强荒漠化综合防治和推进“三北”等重点生态工程建设座谈会。这是6日上午，习近平在临河区国营新华林场考察。 新华社记者 谢环驰/摄
要加大生态系统保护力度。加快建设以国家公园为主体、以自然保护区为基础、以各类自然公园为补充的自然保护地体系，把有代表性的自然生态系统和珍稀物种栖息地保护起来。推进实施重要生态系统保护和修复重大工程，科学开展大规模国土绿化行动，持续推进“三北”防护林体系建设和京津风沙源治理，集中力量在重点地区实施一批防沙治沙工程，特别是全力打好三大标志性战役。推进生态系统碳汇能力巩固提升行动。实施一批生物多样性保护重大工程，健全生物多样性保护网络，逐步建立国家植物园体系，努力建设美丽山川。
要切实加强生态保护修复监管。这些年来，破坏生态行为禁而未绝，凸显了生态保护修复离不开强有力的外部监管。要在生态保护修复上强化统一监管，强化生态保护修复监管制度建设，加强生态状况监测评估，开展生态保护修复成效评估，强化自然保护地、生态保护红线督察执法。坚决杜绝生态修复中的形式主义，决不允许打着生态建设的旗号干破坏生态的事情。
要拓宽绿水青山转化金山银山的路径。良好的生态环境蕴含着无穷的经济价值。推进生态产业化和产业生态化，培育大量生态产品走向市场，让生态优势源源不断转化为发展优势。推进重要江河湖库、重点生态功能区、生态保护红线、重要生态系统等保护补偿，完善生态保护修复投入机制，严格落实生态环境损害赔偿制度，让保护修复者获得合理回报，让破坏者付出相应代价。
第四，积极稳妥推进碳达峰碳中和。要坚持全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险的原则，落实好碳达峰碳中和“1+N”政策体系。
要有计划分步骤实施碳达峰行动。深入实施2030年前碳达峰行动方案，确保安全降碳。在碳排放强度控制基础上，逐步转向碳排放总量和强度“双控”。进一步发展碳市场，完善法律法规政策，稳步扩大行业覆盖范围，丰富交易品种和交易方式，降低碳减排成本，增强企业绿色低碳发展意识，并启动温室气体自愿减排交易市场，建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。推动减污降碳协同增效，开展多领域、多层次协同创新试点，提升多污染物与温室气体协同治理水平。
要构建清洁低碳安全高效的能源体系。抓好煤炭清洁高效利用，确保发挥兜底保障和对新能源发展的支撑调节作用。大力发展风电和太阳能发电，统筹水电开发和生态保护，积极安全有序发展核电，加快构建新型电力系统。重点控制化石能源消费，加强能源产供储销体系建设，提升国家油气安全保障能力。
第五，守牢美丽中国建设安全底线。要贯彻总体国家安全观，积极有效应对各种风险挑战，保障我们赖以生存发展的自然环境和条件不受威胁和破坏。
要切实维护生态安全。进一步完善国家生态安全工作协调机制，健全国家生态安全法治体系、战略体系、政策体系、应对管理体系，提升国家生态安全风险研判评估、监测预警、应急应对和处置能力。严密防控环境风险，强化危险废物、尾矿库、重金属等重点领域环境隐患排查和风险防控，完善分级负责、属地为主、部门协同的环境应急责任体系，及时妥善科学处置各类突发环境事件。加强生物安全管理，防治外来物种侵害。提升适应气候变化能力。
要确保核与辐射安全。坚持理性、协调、并进的核安全观，构建严密的核安全责任体系，严格监督管理，全面提高核安全监管能力，建成同我国核事业发展相适应的现代化核安全监管体系，推动核安全高质量发展。积极参与核安全国际合作。
第六，健全美丽中国建设保障体系。要统筹各领域资源，汇聚各方面力量，打好法治、市场、科技、政策“组合拳”，为美丽中国建设提供基础支撑和有力保障。
要强化法治保障。统筹推进生态环境、资源能源等领域相关法律制定修订，以良法保障善治。完善公益诉讼，加强生态环境领域司法保护。实施最严格的地上地下、陆海统筹、区域联动的生态环境治理制度，全面实行排污许可制。完善自然资源资产管理制度体系，健全国土空间用途管制制度。
要完善绿色低碳发展经济政策。强化财政支持，优化生态文明建设领域财政资源配置，确保投入规模同建设任务相匹配。强化税收政策支持，严格执行环境保护税法，完善征收体系，加快把挥发性有机物纳入征收范围。强化金融支持，大力发展绿色金融，推进生态环境导向的开发模式和投融资模式创新，探索区域性环保建设项目的金融支持模式，引导各类金融机构和社会资本投入。强化价格政策支持，综合考虑企业能耗、环保绩效水平，完善高耗能行业阶梯电价制度。
要推动有效市场和有为政府更好结合。把碳排放权、用能权、用水权、排污权等资源环境要素一体纳入要素市场化配置改革总盘子，支持出让、转让、抵押、入股等市场交易行为。加快构建环保信用监管体系。进一步规范环境治理市场，促进环保产业和环境服务业健康发展。
要加强科技支撑。推进绿色低碳科技自立自强，把应对气候变化、新污染物治理等作为国家基础研究和科技创新重点领域，狠抓关键核心技术攻关。实施生态环境科技创新重大行动，建设生态环境领域大科学装置，培养造就一支高水平生态环境科技人才队伍，支持科技成果转化和产业化推广。加快建立现代化生态环境监测体系，健全天空地海一体化监测网络。深化人工智能等数字技术应用，构建美丽中国数字化治理体系，建设绿色智慧的数字生态文明。
四、加强党对生态文明建设的全面领导
建设美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标，必须坚持和加强党的全面领导。各地区各部门要不断增强责任感、使命感，不折不扣贯彻落实党中央决策部署。
地方各级党委和政府要坚决扛起美丽中国建设的政治责任，坚持生态环境保护“党政同责”和“一岗双责”不动摇，抓紧研究制定地方党政领导干部生态环境保护责任制，建立覆盖全面、权责一致、奖惩分明、环环相扣的责任体系，增强领导班子共抓生态文明建设的整体效能。地方党政主要负责同志要以身作则、率先垂范，认真履行好生态文明建设和生态环境保护第一责任人职责。领导班子其他成员要结合自身职责，积极主动作为。相关部门要认真落实生态文明建设责任清单，强化分工负责，加强协调联动，形成齐抓共管的强大合力。各级人大及其常委会要加强生态文明建设立法工作和法律实施监督，各级政协要加大生态文明建设专题协商和民主监督力度。
要健全科学合理的考核评价体系，组织开展美丽中国建设成效考核，抓好自然资源资产离任审计，并做好与污染防治攻坚战成效考核工作衔接，考核结果作为各级领导班子和领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要参考。各级领导干部要不断增强生态文明建设的实际本领。
要继续发挥中央生态环境保护督察利剑作用。中央生态环境保护督察工作领导小组要认真履行职责，健全工作机制，加强组织实施，推动督察工作不断深入。研究制定生态环境保护督察工作条例。生态环境部门要充分发挥职能作用，强化对生态和环境的统筹协调和监督管理，努力建设一支政治强、本领高、作风硬、敢担当的生态环境保护队伍。各级党委和政府要关心、支持生态环境保护队伍建设，主动为他们排忧解难、撑腰打气。
同志们！生态文明建设功在当代、利在千秋。全党全国各族人民要紧密团结在党中央周围，奋力拼搏、砥砺前行，全面推进美丽中国建设，为全面建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国而不懈奋斗！
【学思践悟】
以习近平生态文明思想引领美丽中国建设
《求是》杂志编辑部
来源：《求是》2025/15 2025-07-31 15:00:13
生态兴则文明兴，建设生态文明关系人民福祉，关乎民族未来。2005年8月，习近平同志在浙江安吉余村首次明确提出“绿水青山就是金山银山”。20年来，这一理念早已从小山村走向全中国，成为全党全社会的共识和行动。新时代，在习近平生态文明思想的科学指引下，我国生态文明建设发生了历史性、转折性、全局性变化，成为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革的显著标志。
2023年7月17日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上发表重要讲话。在这篇重要讲话中，总书记用“四个重大转变”全面总结新时代生态文明建设取得的巨大成就，深入分析我国生态文明建设面临的新形势，深刻阐明新征程继续推进生态文明建设需要处理好的“五个重大关系”，从六个方面系统部署了全面推进美丽中国建设的战略任务和重大举措。讲话思想深邃、内涵丰富，具有很强的政治性、战略性、指导性，为新时代新征程继续推进生态文明建设提供了行动纲领和科学指南。
学习贯彻习近平总书记这篇重要讲话，既要整体把握，又要突出重点。在这篇重要讲话中，总书记提出并系统阐述推进生态文明建设要正确处理好高质量发展和高水平保护、重点攻坚和协同治理、自然恢复和人工修复、外部约束和内生动力、“双碳”承诺和自主行动等“五个重大关系”，这既是实践总结，又是理论概括，蕴含着深刻的道理学理哲理，进一步深化拓展了我们党对生态文明建设的规律性认识，是习近平生态文明思想新创造、新发展、新成果的重要内容。要结合学习《习近平生态文明文选》第一卷，深入领会核心要义、切实抓好贯彻落实，全面推进美丽中国建设，筑牢中华民族伟大复兴的生态根基。
如何理解高质量发展和高水平保护的关系？
处理好发展和保护的关系，是一个世界性难题，也是人类社会发展面临的永恒课题。党的十八大以来，习近平总书记从人类社会发展正反两方面的历史经验出发，对发展和保护的关系作出深刻阐述，强调“生态环境保护和经济发展不是矛盾对立的关系，而是辩证统一的关系”，“经济发展不应是对资源和生态环境的竭泽而渔，生态环境保护也不应是舍弃经济发展的缘木求鱼，而是要坚持在发展中保护、在保护中发展，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调”，等等。这些重要论述，既是对西方现代化所遵循的生产力发展单纯服从于资本逻辑的摒弃，也是对西方先污染后治理老路的超越，为我们党破解经济发展与资源环境保护的两难、实现中华民族永续发展提供了遵循。
2015年1月，习近平总书记在云南大理古生村考察时深情嘱托，一定要把洱海保护好。10年来，洱海发生了翻天覆地的变化，水质越来越清，水生态越来越好。图为2025年6月19日拍摄的洱海。 视觉中国 李钰/摄
随着我国转向高质量发展阶段，生态环境的基础性作用更加凸显。只有把生态保护好，把生态优势充分发挥出来，才能以高水平保护支撑高质量发展，厚植高质量发展的绿色底色。因此，正确认识和处理高质量发展和高水平保护的关系，成为新征程继续推进生态文明建设带有全局性、根本性和长期性的问题。习近平总书记在这篇重要讲话中明确指出，高质量发展和高水平保护是相辅相成、相得益彰的；在中国式现代化建设全过程中都要把握好高质量发展和高水平保护的辩证统一关系。这些重要论述，深刻阐明经济高质量发展和生态环境高水平保护都是我国发展的客观需要，必须统筹兼顾、协同推进。
高水平保护从解决人与自然和谐共生这一根本问题出发，通过改变传统的“大量生产、大量消耗、大量排放”的生产模式和消费模式，通过生态环境分区管控、环境影响评价、碳市场建设等，引领、倒逼经济社会发展增加“含绿量”，从而为高质量发展把好关、守好底线。通过高水平保护，不仅能够解决好生态环境问题，而且能够有效打通绿水青山和金山银山之间的转化通道，为高质量发展提供新动能新优势。正是基于此，习近平总书记指出，“生态优先、绿色低碳的高质量发展只有依靠高水平保护才能实现”。
生态环境保护的成败归根结底取决于经济结构和经济发展方式。高质量发展能够为实现高水平保护提供不可或缺的财政、科技、市场等支持，推进产业生态化和生态产业化，推动生态环境保护不断迈上新台阶。新时代以来，我国以年均3%的能源消费增速支撑了年均超过6%的经济增长，在经济总量翻了一番多的情况下，生态环境质量持续改善，创造了最大发展中国家在经济社会快速发展的同时有效保护生态环境的成功实践。
当前，我国生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，产业结构高耗能、高排放特征依然突出，生态环境质量改善成效还不稳固。同时，我国新型工业化、城镇化还在深入推进，高质量发展面临着污染尚未根本解决、生态保护需求迫切等多重挑战。要按照习近平总书记的要求，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，自觉把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，在绿色转型中推动发展实现质的有效提升和量的合理增长。要着力构建绿色低碳循环经济体系，加快形成科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构，大幅提高经济绿色化程度，有效降低发展的资源环境代价，持续增强发展的潜力和后劲。
如何理解重点攻坚和协同治理的关系？
生态环境治理涉及方方面面，既不能不分轻重缓急、“眉毛胡子一把抓”，又不能头痛医头、脚痛医脚，这就要求我们必须立足全局，坚持系统观念，谋定而后动。处理好重点攻坚和协同治理的关系，既是系统观念在生态文明建设具体实践中的深化运用，也是重点突破、全面推进工作思路的具体体现。习近平总书记在这篇重要讲话中强调，要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，对突出生态环境问题采取有力措施，同时强化目标协同、多污染物控制协同、部门协同、区域协同、政策协同，不断增强各项工作的系统性、整体性、协同性。这为我们抓好新征程生态环境治理指明了科学方法和路径。
重点攻坚是在立足整体、统筹全局基础上选择的适当行动方案，能够带动工作全面推进、整体提升。从群众反映最强烈最紧迫的生态环境问题着手，集中力量攻关，就能牵住环境治理的“牛鼻子”，找到打开工作局面的突破口。前些年，重污染天气、黑臭水体、垃圾围城、农村环境问题等一度非常突出，严重影响人民群众生产生活。在习近平总书记关心重视下，我国先后实施三期大气污染防治行动计划，破题攻坚农村散煤治理，重拳整治“散乱污”企业及集群，大力推进重点行业超低排放改造，大气重污染成因与治理攻关取得重大突破，为打赢全国范围内的蓝天保卫战创造了较好条件。
协同治理有利于更扎实有效地开展重点攻坚，实现更高水平的重点突破。新时代，以习近平同志为核心的党中央将“一盘棋”的全局观贯穿于生态文明建设各方面和全过程，统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。比如，在水污染防治方面，以长江、黄河为主的大江大河和重要湖泊保护治理，就是通过将水资源、水环境、水生态治理统筹起来，强化区域流域上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理的方式推进的。经过不懈努力，如今全国水土流失面积和强度实现“双下降”。实践证明，将重点攻坚与协同治理结合起来，不仅事半功倍，治理成效显著，而且可持续，有利于不断巩固深化。
我国生态文明建设已进入生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。锚定2035年生态环境根本好转、美丽中国目标基本实现，生态环境治理重点任务由坚决打好污染防治攻坚战向推动绿色低碳转型、深入推进环境污染防治、生态保护全方位发力转变。这对生态环境治理提出了新的更高要求，必须更加注重统筹兼顾，推动局部和全局相协调、治标和治本相贯通、当前和长远相结合。要持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，围绕污染防治重点区域、重点领域、关键环节，以更高标准打好标志性战役，把前期成果巩固好，把生态环境持续改善的势头保持好发展好。同时，要做足统筹协调的大文章，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。
如何理解自然恢复和人工修复的关系？
自然恢复和人工修复互为补充、缺一不可，都是对已经受损或退化的生态系统进行修复的有效手段。习近平总书记在这篇重要讲话中强调，“要把自然恢复和人工修复有机统一起来，因地因时制宜、分区分类施策，努力找到生态保护修复的最佳解决方案”。这一重要论述从自然生态系统演进的内在机理出发，揭示了人与自然关系的科学规律，为我们正确把握自然恢复和人工修复的关系提供了遵循。
自然恢复为主是必须坚持的方针。自然生态系统是一个有机生命躯体，有其自身发展演化的客观规律，具有自我调节、自我净化、自我恢复的能力。习近平总书记指出，治愈人类对大自然的伤害，首先要充分尊重和顺应自然，给大自然休养生息足够的时间和空间，依靠自然的力量恢复生态系统平衡。新时代，我国创新实施生态保护红线制度，将30%以上的陆域国土面积纳入生态保护红线；建设三江源、大熊猫、东北虎豹、武夷山等首批国家公园，将自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域保护起来；实施“十年禁渔”让万里长江得以休养生息，“江豚吹浪立，沙鸟得鱼闲”的胜景频现，印证了“还自然以宁静，自然必还以生机”的深刻道理。同时也要看到，自然恢复非一日之功，要保持足够的历史耐心，以尺寸之功积千秋之利。
2025年6月30日，腾格里沙漠东南缘治沙锁边工程在宁夏境内实现全面“锁定”。该工程对遏制腾格里沙漠扩张、保护黄河安澜、改善区域生态环境、促进当地经济社会可持续发展具有重要意义。图为6月30日在宁夏中卫市长流水村拍摄的工程现场。 新华社记者 王鹏/摄
以自然恢复为主，并不意味着完全依赖自然，也要充分发挥人的主观能动性，采取科学合理的人工修复措施。尤其是那些生态系统受到严重损害的区域，由于其原有的生态平衡已被打破，单独依靠自然恢复很可能无法修复或需要千百年的时间才能逆转，这就必须借助适度的人工修复措施，加速恢复进程、提升恢复效能。当然，人工修复也要尊重自然规律，尽可能以最小的人工干预、最小的代价进行综合治理。几十年来特别是新时代以来，我国综合运用自然恢复和人工修复两种手段，治理荒漠化、石漠化、水土流失、草原沙化退化，退耕还林还草还湿还湖还海，取得显著成效。我国森林面积和蓄积量连续30多年“双增长”，荒漠化、沙化土地面积连续4个监测期“双缩减”，实现了从“沙进人退”到“绿进沙退”的历史性转变。“中国山水工程”入选联合国首批十大“世界生态恢复旗舰项目”，塞罕坝机械林场、浙江“千村示范、万村整治”工程获得联合国“地球卫士奖”，树立了生态治理的国际典范。
我国幅员辽阔，各地自然、经济、社会条件千差万别，决定了生态治理不能搞“一刀切”，必须结合实际，选择最为适当的修复方式。对于严重透支的草原森林河流湖泊湿地农田等生态系统，要严格推行禁牧休牧、禁伐限伐、禁渔休渔、休耕轮作；对于水土流失、荒漠化、石漠化等生态退化突出问题，要坚持以自然恢复为主、辅以必要的人工修复，宜林则林、宜草则草、宜沙则沙、宜荒则荒；对于城市特别是超大特大城市和城市群，要积极探索自然恢复和人工修复深度融合的新路子，让城市更加美丽宜居。
如何理解外部约束和内生动力的关系？
事物发展变化是内因和外因共同作用的结果，外部约束和内生动力体现了外因与内因辩证统一、相互联系、相互转化的要求。习近平总书记在这篇重要讲话中强调，推进生态文明建设，离不开强有力的外部约束，同时要激发起全社会共同呵护生态环境的内生动力。这一深刻论述为我们把握好外部约束和内生动力的关系、构建“内外兼修”的长效机制提供了科学指引。
制度和法治是生态环境保护的有力外部约束。前些年我国生态环境保护之所以出现很多问题，大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关。新时代，我国生态文明法治建设进入立法力度最大、监管执法尺度最严、法律制度实施效果最为显著的时期。制修订生态环境法律30余部、行政法规100余件、地方性法规1000余件。有关部门敢于“亮剑”，重拳出击，秦岭北麓违建别墅、青海木里矿区非法开采等一大批生态环境重大典型案件被严厉查处。特别是中央生态环境保护督察持续发力，坚持较真碰硬，成为压实生态环境保护政治责任的利剑。事实证明，从立法到执法，从问责到整改，以法治理念、法治方式推动生态文明建设，树立起制度的刚性和权威，是行之有效的举措。
生态环境保护既靠他律，也靠自律，通过激励机制等制度规范激发内生动力，才能形成高水平保护的思想自觉、行动自觉。2024年6月，我国首部专门针对生态保护补偿的法规《生态保护补偿条例》正式实施，建立起资源有偿使用、生态补偿等制度。同时，不断完善多元化市场投入机制，在规划管控、产权激励、资源利用、财税支持等方面落实政策，让社会资本进得来、退得出、有收益，有力调动了企业等各方面力量参与生态保护和修复的积极性主动性。大力开展“美丽中国，我是行动者”等主题实践活动，生态文化蓬勃发展，公民生态文明意识显著提升。如今，绿色出行、光盘行动、低碳生活等绿色生活方式渐成时尚；捡拾垃圾、巡河护林、公益宣讲等生态环境志愿服务蔚然成风，实现了从“要我环保”到“我要环保”的重要转变。
习近平总书记强调，必须始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，保持常态化外部压力。总体看，我国生态环境治理体系仍有待健全，有的企业不正常运行污染治理设施、超标排放、监测数据造假等行为禁而未绝，执法环节处罚力度不足、违法成本过低的问题还没有完全解决。要进一步建立健全和严格执行生态环境法规制度，让外部约束更加有力有效。同时，多措并举激发内生动力，完善生态保护补偿制度和生态产品价值实现机制，真正让保护者、贡献者得到实惠；进一步健全资源环境要素市场化配置体系，让经营主体在保护生态环境中获得合理回报；大力弘扬生态文明理念，激发全民的节约意识、环保意识，形成人人、事事、时时、处处崇尚生态文明的社会氛围。
如何理解“双碳”承诺和自主行动的关系？
2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上郑重提出，中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。这是党中央统筹国内国际两个大局、经过深思熟虑作出的重大战略决策。
推进碳达峰碳中和，既是我们对国际社会的庄严承诺，也是自身发展的内在要求。习近平总书记在这篇重要讲话中强调，“这不是别人要我们做，而是我们自己必须要做”。从国内需求看，“双碳”目标是破解资源环境约束、满足人民优美生态需求的迫切需要，有助于推动经济结构转型升级、形成绿色低碳产业竞争优势，实现高质量发展。我国生产和消耗了世界50%以上的钢铁、水泥、电解铝等原材料，2024年我国煤炭消费量仍占能源消费总量的53.2%，公路货运量占比仍在70%以上。推动“双碳”工作，有利于倒逼经济结构调整，有效缓解我国资源环境承载压力，实现可持续发展。从国际责任看，中国秉持人类命运共同体理念，积极参与全球气候治理，为推动构建公平合理、合作共赢的应对气候变化全球治理体系，不断贡献中国智慧和中国力量，展现了负责任大国的担当。
兑现“双碳”承诺，我们的决心无比坚定、态度毫不动摇，但必须立足国情自主行动。习近平总书记指出，“我们承诺的‘双碳’目标是确定不移的，但达到这一目标的路径和方式、节奏和力度则应该而且必须由我们自己作主，决不受他人左右”。我国在中高速发展阶段寻求降碳，难度很大，实现从碳达峰到碳中和的时间，远远短于发达国家所用的时间，需要付出艰苦努力。要看到，实现碳达峰碳中和，决不是就碳论碳的事，而是多重目标、多重约束的经济社会系统性变革，不是轻轻松松就能实现的。当前全球生态环境问题政治化趋势增强，部分西方国家打“气候牌”，出台碳关税等政策，向发展中国家转嫁减排责任。我们要通盘谋划、稳中求进，统筹处理好发展和减排、降碳和安全、立和破、政府和市场、国内和国际等多方面多维度关系。落实好碳达峰碳中和“1+N”政策体系，优化调整产业结构，使发展建立在高效利用资源、严格保护生态环境、有效控制温室气体排放的基础上。对于传统行业，不能简单当成“低端产业”一退了之、一关了之，而是要推动工艺、技术、装备升级，实现绿色低碳转型。
生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计。新征程上推进生态文明建设，必须坚持和加强党的全面领导。各级党委和政府要坚决扛起生态文明建设政治责任，确保党中央各项决策部署落地见效。要深入学习贯彻习近平生态文明思想，保持战略定力，锲而不舍、久久为功，推动生态文明建设不断取得新进步，谱写美丽中国建设新篇章。
构建人与自然和谐共生的国土空间格局
自然资源部
来源：《求是》2025/15 2025-08-01 09:00:00
2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，“要优化国土空间开发格局”，“健全国土空间用途管制制度”。这为我们守牢国土空间开发保护底线，全面推进人与自然和谐共生的现代化提供了根本指引。国土空间具有稀缺性、唯一性，人类的生产生活都要在国土空间上进行。新时代以来，党中央、国务院作出重大部署，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。新征程上，我们要深入学习贯彻习近平生态文明思想，深化“多规合一”改革，健全统一的国土空间用途管制和规划许可制度，构建人与自然和谐共生的国土空间格局。
一、为什么要实施统一国土空间用途管制
长期以来，各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展，促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突、审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题，导致同一块土地，不同规划安排了不同的用途，互相冲突，无法利用，造成资源浪费。比如，“多规合一”前，有的省份各种土地、林地、建设、海洋等规划的重叠图斑达120多万块，有的园区在建设前存在数十块土地相互“打架”现象，同一地块会有基本农田、林地和城市建设用地等几种“身份”。2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出，城市规划工作中还存在不少问题，空间约束性规划无力，各类规划各成体系、互不衔接、规划的科学性和严肃性不够，要建立空间规划体系，推进规划体制改革，形成一个县（市）一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实。
2015年9月，为加快建立系统完整的生态文明制度体系，加快推进生态文明建设，增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确要构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题；构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题；要求整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖，健全国土空间用途管制制度，将用途管制扩大到所有自然生态空间。
近年来，各地不断推进城市空间合理布局、活化利用，统筹优化绿地、公园、广场等开敞空间，“推窗见绿、出门入园”的生态宜居城市景象正在成为现实。图为2025年6月10日拍摄的山东青岛西海岸新区。 人民图片 韩加君/摄
2018年2月，党中央作出深化党和国家机构改革的重大决策部署，明确要改革自然资源和生态环境管理体制，组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，建立国土空间规划体系并监督实施。2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，确立了“五级三类四体系”的国土空间规划体系。五级指国家、省、市、县、乡镇，三类指总体规划、专项规划、详细规划，四体系指编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。新的国土空间规划体系在继承原有空间性规划基础上进行了系统性整体性重构，突出战略性、科学性、协调性，避免空间冲突，优化空间结构，完善空间治理。
二、实施统一国土空间用途管制在生态文明建设中有何重要意义
我国辽阔的陆地国土和海洋国土，是中华民族繁衍生息和永续发展的家园。对所有国土空间进行统一的规划和管理，统筹安排各业各类用地用海，不断提升空间利用效率和水平，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化的关键举措，对建设人与自然和谐共生的现代化具有重要而深远的意义。
从统筹高质量发展和高水平保护看。习近平总书记指出，要站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，把资源环境承载力作为前提和基础，自觉把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，在绿色转型中推动发展实现质的有效提升和量的合理增长。我国已经进入高质量发展阶段，经济面临绿色转型和需求结构升级重大战略机遇，同时也面临全球能源资源供给形式变化、人口结构变化、气候变化等重大挑战。推进“多规合一”，统一国土空间用途管制和规划许可，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，科学布局农业、生态、城镇空间，把该保护的地方保护好，让适宜发展的地区发展得更加集约高效，有利于从源头统筹耕地保护、生态建设、城乡发展等各类国土空间开发保护行为，促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应，推动发展方式绿色转型。
从推动自然资源全要素一体化保护修复看。长期以来，对耕地、森林、草原、湿地、矿产、海洋等不同自然资源要素，不同部门有着各自的统计口径和规划安排，种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼。推进“多规合一”，统一国土空间用途管制和规划许可，整体谋划山水林田湖草沙等各类自然资源要素空间布局，将自然生态各要素的多头管制、分散管制改为统一管制，有利于破解以往各类自然资源要素规划目标冲突、边界重叠、管控要求不一的弊端，强化生态系统的整体性、系统性，避免因规划割裂导致的生态功能退化与碎片化，真正实现对多种自然资源要素的统筹规划、整体保护和系统修复。
从改善城乡人居环境看。当前，我国社会的主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，城乡居民的需求已经从“有没有”转向“好不好”。通过“多规合一”和统一国土空间用途管制，有利于统筹区域、城乡规划安排，统筹生产生活生态空间布局，因地制宜补齐公共服务设施和基础设施短板，整体保护和活化利用自然和人文资源，推动城市内部的水系、绿地同城市外围河湖、森林、耕地形成完整的生态网络，统筹优化绿地、公园、广场等开敞空间，为发展“留白”，为生活“增绿”。
从建设绿色智慧的数字生态文明看。习近平总书记指出，要按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的要求，建立健全分类管控机制；强调要“构建美丽中国数字化治理体系，建设绿色智慧的数字生态文明”。当前，以信息技术为代表的新技术革命蓬勃发展，深刻重塑着空间结构，居家办公、科技创新、休闲空间等需求增加，要求从传统的产业、居住、商业等功能分隔转向更加融合的空间复合利用模式；人工智能、低空经济、无人驾驶等新技术革命对空间规划和管控提出新挑战。同时，信息化、数字化等技术手段为提升城市空间治理能力创造了新的条件。推进“多规合一”，统一国土空间用途管制和规划许可，按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求建设自然资源管理和国土空间规划“一张图”，是建立健全美丽中国建设制度体系和数字化治理体系的重要举措。
三、实施统一国土空间用途管制取得了哪些成效
经过不懈努力，我国空间规划体系完成了系统性整体性重构，“五级三类四体系”的“多规合一”国土空间规划体系基本形成，国土空间用途管制实现了从城市到区域、从平面到立体空间的历史性突破。
在优化国土空间格局上，明确新形势下健全主体功能区战略及其制度体系的总体安排，推动各地按照主体功能定位实施差异化协同发展。全面完成国家、省、市、县国土空间总体规划编制，推进长江经济带、黄河流域、京津冀等重要区域（流域）国土空间规划，深化详细规划改革，推动形成区域协调、城乡融合、生产生活生态空间统筹的国土空间开发保护“一张蓝图”。统筹划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等控制线，作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。在助力经济高质量发展上，改革土地利用计划管理方式，建立了计划指标配置与各地区资源禀赋条件、经济社会发展需求、节约集约用地综合水平挂钩的长效机制。改革用地审批制度，赋予省级政府更大的用地自主权。出台自然资源要素保障一揽子政策，为建设项目用地用海提供了保障。在推进“多审合一、多证合一”改革，提升行政服务效能上，健全了国土空间用途管制制度，将用途管制扩大到所有国土空间。以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一、多验合一、多测合一”改革。2025年上半年，推动实行用地用林用草用海联动审批，18个省份采用联动审批方式批准项目1759个，平均审批时长压缩33%，推动行政成本降本增效。在健全法规政策和技术标准上，《国土空间规划法》已列入十四届全国人大常委会立法规划，浙江、宁夏和南京、宁波、大连等地印发了地方性国土空间规划条例。制定发布了两轮国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划，出台2项国家标准和12项行业标准。在加快信息化建设上，基本建成了全国统一、各级联动的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。加强规划实施监测评估预警，深入推进国土空间规划实施监测网络（CSPON）建设，连续5年开展全国城市体检评估。完成国土空间用途管制监管系统建设，首次打通全国各地用途管制信息系统。
四、如何持续深化“多规合一”改革、健全统一的用途管制和规划许可制度
新征程上，自然资源部将持续深入学习贯彻习近平生态文明思想，学习贯彻总书记关于国土空间规划和用途管制重要指示批示精神，持续深化“多规合一”改革，加快推动建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。
为推动自然资源全要素一体化保护修复，各地加强整体谋划山水林田湖草沙等各类自然资源要素空间布局。在云南省，红河哈尼梯田中的水资源在森林、村寨、梯田、水系中循环往复，呈现“四素同构”的农业生态系统。图为2025年5月2日，人们在红河县甲寅村“开秧门”仪式上，沿着梯田踏歌而行（无人机照片）。 新华社记者 胡超/摄
强化国土空间规划基础性作用。持续完善国土空间规划编制审批体系、实施监督体系、政策法规体系和技术标准体系，加快推动《国土空间规划法》立法进程，充分发挥规划对自然资源资产价值的优化配置作用。强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，在“一张图”上统筹优化农业、生态、城镇、基础设施、历史文化保护等专项规划及空间布局。统筹发展和安全，完善国土空间规划动态维护和可持续优化机制，在确保粮食安全、生态安全等国土安全的前提下，增强对经济社会发展需求变化的适应性。
健全主体功能区制度体系。分布式构建功能复合、区域协同、功能互补的综合性空间发展单元，加强主体功能综合布局，打造世界级城市群和区域新增长极、增长点，推动形成主体功能区战略与区域重大战略等国家重大战略的叠加效应。发挥主体功能区综合政策平台作用，协同完善适应主体功能区要求的财政、产业、投资、自然资源、生态环境、农业农村等领域配套政策，引导比较优势转化为发展优势。加快建立主体功能区统计监测体系、监测评估和动态管理机制，有效提升国土空间开发利用和治理水平。
健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。在城市群、都市圈范围内统筹各类空间要素配置，形成多中心、网络化、集约型、分布式区域发展格局，促进大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。以县城为重要空间载体加强城乡融合，推动中心城市公共服务、基础设施等向周边小城镇和乡村地区延伸，有序实施全域土地整治，引导资源要素在城乡间合理流动和集聚。统筹人口、产业、城镇、交通，规划建设创新型产业社区、商务社区，促进产城融合；适应人口、需求结构和生活方式的变化，以社区生活圈为单元统筹就业、生活、生态、文化、安全等功能需求，因地制宜补齐医疗、教育、文化、体育、养老等公共服务设施短板；加强城乡风貌规划管控和用途管制，推动城市发展与自然文化特色相融合，营造健康美丽城乡人居环境。
健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，推动规划和土地政策融合创新。结合跨行政区域或流域国土空间专项规划，特别是城市群、都市圈空间规划编制实施，优化空间要素一体化配置，建立资源要素跨区域调节机制，引导区域协调有序发展。建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，使土地要素配置顺应经济社会发展需求和人口变化规律。动态完善支持城市更新、乡村振兴的规划与土地政策指引，引导城乡用地结构调整和布局优化，为塑造新产业新业态新模式提供新空间。
持续健全国土空间用途管制和规划许可制度。促进用地用林用草用海联动审批从物理整合转向化学融合，不断提升自然资源要素一体化配置能力和水平。推进规划许可改革，推动规划许可管理覆盖全域。建立健全覆盖全域全类型全周期的用途管制制度，完善不同类型区域空间准入规则。推动有关法律法规立改废等修订工作，不断健全国土空间规划许可标准体系，夯实用途管制和规划许可制度法治基础和标准支撑。
以“一张图”为基础构建数智化空间治理体系。以国土调查和实景三维中国建设为基础，建立标准统一、底数清晰、覆盖自然资源全要素的国土空间规划“一张图”，统筹协调各专项领域空间需求，推动部门数据共享共用，提高规划信息化、数智化治理水平。加快建设国土空间规划实施监测网络（CSPON），建立规划体检评估和优化调整制度，健全国土空间规划实施监测评估预警机制，强化“规划—实施—监督—评估—优化调整”全生命周期管理，更好适应中国式现代化的发展需要。
以督察利剑守护美丽中国建设
孙金龙 黄润秋
来源：《求是》2025/15 2025-08-01 09:00:00
改革开放以来，我国在经济社会快速发展的同时，也遇到严重的生态破坏和环境污染问题，重污染天气、黑臭水体、垃圾围城等一度成为民生之患、民心之痛。这些问题的形成和出现，大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，大力推进生态文明理论创新、实践创新、制度创新，以最严格的制度、最严密的法治保护生态环境，推动生态文明建设和生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，美丽中国建设迈出重大步伐。
习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的中央生态环境保护督察，是我国生态文明“四梁八柱”制度体系中的关键一环。督察制度创立10年来，牢牢牵住生态环境保护责任制这个“牛鼻子”，动真碰硬开展两轮督察“全覆盖”，第三轮已完成4批次督察，查处一批破坏生态环境的重大典型案件，解决一批人民群众反映强烈的突出环境问题，取得很好的政治效果、经济效果、环境效果和社会效果。2023年7月17日，总书记在全国生态环境保护大会上强调，要进一步压紧压实各级党委和政府生态环境保护政治责任，深入推进中央生态环境保护督察，强化执法监管，切实做到明责知责、担责尽责。当前和今后10年是全面推进美丽中国建设的关键时期，必须深刻把握新形势、新任务，认真领会新政策、新要求，统筹处理好几个重要关系，继续发挥督察利剑作用，推动建设人与自然和谐共生的美丽中国。
一、统筹好服务经济社会高质量发展和发挥督察利剑作用的关系
高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节。正确处理高质量发展和高水平保护的辩证统一关系，是新时代推进生态文明建设的重大课题，也是中央生态环境保护督察必须答好的关键问题。
10年来，督察工作始终胸怀“国之大者”，服务经济社会高质量发展，推进生态环境高水平保护，创造人民群众高品质生活。紧盯被督察对象完整、准确、全面贯彻新发展理念情况，将京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略实施中生态环境保护要求落实情况作为督察的重要内容，推动各地协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护，坚定不移走生态优先、绿色发展之路。各地区以督察整改为契机，加快推进产业结构、能源结构、交通运输结构、城乡建设发展绿色转型。京津冀在大气污染防治方面探索统一标准、联合执法、协同发展，空气质量实现明显改善，北京市万元地区生产总值能耗、水耗显著下降，污染物排放量大幅降低，总体实现以较低的资源能源消耗和较小的污染物排放支撑较快的经济社会发展。上海市杨浦滨江通过督察整改，成为以公园绿地为主的生活岸线、生态岸线、景观岸线，实现了由传统“工业锈带”向“生活秀带”的华丽转身。浙江省湖州市创新治理废弃矿山，在安吉县青山废弃矿区整治基础上，形成了“废弃矿山—生态资产—绿色产业”的全链条开发模式。通过督察，一批违法违规项目被依法处置，一批传统产业优化升级，一批绿色生态产业快速推进，经济发展的“含绿量”、“含金量”显著提升。
中央生态环境保护督察工作始终胸怀“国之大者”，服务经济社会高质量发展，推进生态环境高水平保护。通过督察整改，上海市杨浦滨江逐渐从以工厂仓库为主的生产岸线转型为以公园绿地为主的生活岸线、生态岸线、景观岸线，昔日的“工业锈带”变成如今的“生活秀带”。图为2024年10月24日，游客在杨浦滨江绿之丘参观。 人民图片 王初/摄
党的二十大对实现高质量发展、建设美丽中国作出系统部署，党的二十届三中全会对健全生态环境治理体系提出明确要求。深入推进中央生态环境保护督察，必须始终锚定美丽中国建设战略目标，把握好“时度效”，坚持稳中求进，进一步突出服务经济社会发展大局，以高水平保护支撑高质量发展。在督察方向上，围绕学习贯彻落实习近平生态文明思想，贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设和生态环境保护的决策部署情况，聚焦区域重大战略、美丽中国建设等重点领域，做到党中央关心什么、决策部署到哪里，督察就跟进到哪里、落实到哪里。在督察对象上，紧盯各地区、有关部门和有关中央企业等与生态环境保护密切相关的责任主体。在督察内容上，重点关注既有利于促进经济社会发展、又有利于加强生态环境保护的问题，努力实现环境效益、经济效益、社会效益多赢。
二、统筹好流域督察和省域督察的关系
生态环境治理是一项系统工程，需要统筹考虑环境要素的复杂性、生态系统的完整性、自然地理单元的连续性、经济社会发展的可持续性。在开展省域督察的同时，创新开展流域督察，是生态文明建设重点攻坚和协同治理在督察领域的生动实践。
10年来，督察工作从解决突出生态环境问题到更加聚焦区域重大战略生态环境保护要求落实情况，从对单个省份“点”的督察到更加注重全流域“点线面”有机结合的督察，从发现问题、解决问题到更加关注政策规划制定和区域协调，进一步深化督察领域、拓展督察范围，以流域督察统筹指导省域督察、以省域督察支撑保障流域督察，推动建立更加有力的生态环境协同治理机制，强化生态环境保护工作合力。第三轮中央生态环境保护督察首次对长江经济带、黄河流域开展流域督察，既结合流域各地的经济社会发展、自然资源禀赋、生态安全定位和实际情况精准查找最主要、最突出的生态环境保护问题，又聚焦大江大河存在的共性、普遍性问题和政策制定、机制建设、区域协调等系统性、整体性问题。在督察期间，围绕长江大保护落实情况，公开曝光一批“两高”项目盲目上马、长江岸线保护不力、水环境基础设施存在短板等突出问题；针对黄河流域各地是否落实最刚性的水资源约束政策，查实了一批“四水四定”落实不力，违规取水、粗放用水、弃用中水等方面的突出问题。通过督察，推动长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展取得新进展，也实现了督察理念、督察领域、督察机制、督察方式的全面创新。
2025年4月，中共中央、国务院印发《生态环境保护督察工作条例》，明确要求针对区域重大战略实施中生态环境保护要求落实情况，结合例行督察，统筹推进流域督察和省域督察，将流域督察的实践探索上升为制度规范。深入推进中央生态环境保护督察，必须始终坚持系统观念，统筹好流域与省域、整体与局部、当前与长远，注重突出战略性、整体性、系统性、协同性，切实推动区域重大战略生态环境保护政策措施的贯彻落实。
三、统筹好坚持严的基调和精准科学依法督察的关系
生态环境保护是政治问题，也是经济问题和社会问题，必须放在经济社会发展大局中考量，既要保持战略定力，坚持严的基调，也要服务大局、服务形势，精准、科学、依法发现问题，推动解决问题。
党的十八大以来，习近平总书记多次就一些严重破坏生态环境的事件作出重要指示批示，要求严肃查处，扭住不放，一抓到底，不彻底解决绝不松手。10年来，督察工作敢啃“硬骨头”，专攻“老大难”，严肃追责问责，形成强大震慑，传递出“生态环境保护是政治责任，履职要尽责，失职要问责”的强烈信号。通过督察，进一步增强了地方党委和政府及其相关部门落实生态环境保护责任的意识和决心，解决了一大批长期想解决而未能解决的问题。甘肃祁连山国家级自然保护区144宗矿业权全部分类退出，42座水电站全部分类处置，25个旅游设施项目全面完成整改，“大美祁连”再现水草丰茂、骏马奔腾的景象。陕西秦岭千余栋违建别墅被彻底整治并复绿，生态环境发生全局性、跨越式的变化。青海木里矿区加强顶层设计，有序关停采矿企业，实现“两年见绿出形象”的目标。同时，督察也纠正了一些地方对问题研究不深、分析不透、把握不准，整改措施脱离实际等不尊重科学规律的做法，树立精准施策、科学论证的生态环境治理工作导向。
从2015年底试点至今，中央生态环境保护督察查处了一批破坏生态环境的重大典型案件，解决了一批人民群众反映强烈的突出环境问题，成为推进美丽中国建设、实现人与自然和谐共生现代化的重要力量。图为2025年7月28日，青海省木里矿区聚乎更7号井生态环境综合治理后的景象。 生态环境部供图
当前，我国生态文明建设进入了实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期，督察面临的任务更重、领域更广、对象更多，触及的矛盾也更加复杂，越往后越进入“深水区”，遇到的都是深层次矛盾问题和难啃的“硬骨头”。深入推进中央生态环境保护督察，必须敢于直面问题、敢于顶住压力、敢于动真碰硬，层层传导责任和压力，严守督察工作的生命线。同时，还要突出精准聚焦，紧盯被督察对象最突出、最迫切需要解决的生态环境问题，为被督察对象精准画像；突出科学研判，尊重生态环境保护客观规律，推动被督察对象有针对性地采取治标和治本相结合的措施，切实解决相关问题；突出依法依规，严格对照法律法规、政策标准等要求进行查证，用铁证办铁案。
四、统筹好发现问题和解决问题的关系
发现问题是前提，解决问题是关键。习近平总书记强调，对生态环境污染问题，各级党委和政府必须高度重视，要正视问题、着力解决问题。问题整改是督察的“后半篇文章”，通过督察发现问题只是手段，通过整改解决问题才是目的。
10年来，督察工作始终以钉钉子精神抓好问题整改，对重大问题、突出问题紧盯不放、一盯到底，以鲜明的态度、坚决的措施推动被督察对象增加资金投入、补齐设施短板、完善工作机制，“督”与“被督”双方强化协调联动，一批突出生态环境问题得到有效整改，群众关切问题得到回应解决。截至2024年底，第一轮督察及“回头看”整改任务共3294项，已完成3250项，完成率超98%，第二轮督察整改任务共2164项，已完成1822项，完成率达84%。在督察推动下，广东省下决心整治练江黑臭20多年的老大难问题，昔日的“墨汁河”变成今天的“生态河”。江苏省南通五山地区从以往污染问题严重、环境脏乱差、“滨江不见江、近水不亲水”，变成了“面向长江、鸟语花香”的“城市客厅”。督察还累计受理转办群众生态环境信访举报件35万多件，绝大多数已办结或阶段性办结，人民群众生态环境获得感、幸福感、安全感有力提升，不少群众来电来信，表达对中央生态环境保护督察工作的支持和肯定。
当前，仍有个别督察整改任务进展滞后，个别地方还存在敷衍应付甚至虚假整改的问题，有的对群众生态环境信访举报重视不够，解决群众“家门口”的生态环境问题还有差距。深入推进中央生态环境保护督察，必须始终坚持问题导向，既把问题查准查实查透，深挖背后的原因和责任，又不断压实督察整改责任，强化调度督促，对整改不力的视情采取通报、督导、约谈、专项督察等措施，形成发现问题、解决问题的管理闭环，推动问题得到彻底解决。
五、统筹好传导压力和为基层减负的关系
整治形式主义为基层减负，是党的作风建设的重要内容，是一项重要的政治任务，必须持之以恒。督察工作严格贯彻落实党中央关于整治形式主义为基层减负的决策部署，结合督察工作实际和基层诉求，切实减轻基层负担。在统筹谋划上，每批督察进驻前组织召开督察组组长、副组长座谈会，生态环境部主要负责同志与大家一同学习中央有关部署，共同研究落实为基层减负各项要求。在制度保障上，印发实施《关于在中央生态环境保护督察进驻中整治形式主义为基层减负有关要求》，明确严格会议管理、减少资料调阅、减少个别谈话对象、减少服务保障、简化现场陪同等8方面具体措施和要求，第三轮第四批督察进驻前又进一步研究制定细化措施。在管理要求上，进驻前专门致函被督察对象，明确配合保障工作能从简的一律从简、能简化的一律简化。
督察期间，严格落实配合保障“三个不要”（不要迎来送往、不要驻地陪同、不要看望慰问）、“三个越少越好”（现场陪同人员越少越好、车辆越少越好、展板展示越少越好）等要求，资料调阅数量减少超50%、谈话人数大幅精减、现场检查轻车简从、服务保障一切从简。通过在形式上做减法、效能上做加法，做到减负不减压、减负更增效。有的省份负责同志表示，督察把减负细化到工作各领域和全过程，减负减出了高效率、减出了新气象。
“四风”问题具有顽固性、长期性、复杂性，督察工作作风建设永远在路上。深入推进中央生态环境保护督察，必须始终严格落实《整治形式主义为基层减负若干规定》要求，坚决反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，持续推动减负增效，确保督察风清气正。
2025年3月，习近平总书记主持召开中央政治局会议审议《生态环境保护督察工作条例》。会议强调，要坚持和加强党对生态环境保护督察工作的领导，继续发挥督察利剑作用，进一步压实各地区各部门抓好美丽中国建设的政治责任。新时代新征程，中央生态环境保护督察将继续坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想为指引，深入贯彻落实习近平总书记重要讲话和重要指示批示精神，严格落实《生态环境保护督察工作条例》各项规定，落实好《地方党政领导干部生态环境保护责任制规定（试行）》等，把牢政治方向，服务发展大局，坚持问题导向，强化统筹协调，继续在生态文明建设领域发挥关键性、引领性作用，为全面建设人与自然和谐共生的美丽中国作出新贡献、展现新担当。
作者：孙金龙，生态环境部党组书记；黄润秋，生态环境部部长