王炳林 张甜甜

中国社会科学院研究生院学报》2021年第6期

【摘要】法治建设是衡量一个国家治理水平和政治文明程度的重要标志。一百年来，一代又一代中国共产党人为推进我国法治建设奋斗不止、探索不息。新民主主义革命时期，中国共产党对革命法制进行了积极探索；新中国成立后，社会主义法治立梁架柱，在维护新生政权和保障社会主义建设的伟大实践中继续前行；改革开放以来，我国逐步确立起依法治国的基本方略，中国特色社会主义法治体系建设奏响新篇章；中国特色社会主义进入新时代，法治建设在理论与实践的创新发展中日趋完善。中国共产党在百年法治建设进程中积累了宝贵的经验，即始终坚持党对法治建设的领导、始终坚持立足中国国情推进法治建设、始终坚持围绕党的中心任务开展法治建设、始终坚持依规治党与依法治国统筹推进。

【关键词】中国共产党   法治建设   百年历程   历史经验

【作者简介】王炳林，法学博士，教育部高等学校社会科学发展研究中心主任，北京师范大学马克思主义学院教授、博士生导师；张甜甜，北京师范大学马克思主义学院2020级博士研究生

目次

一、新民主主义革命时期法治建设的初步探索

（一） 革命法制意识的孕育萌芽

（二） 革命法律体系逐步建立

（三） 司法工作取得重要成效

二、社会主义革命和建设时期法治建设的曲折发展 

（一） 强调有法可依，社会主义新法治立梁架柱

（二） 重视有法必依，强调党员领导干部带头严格遵守法治

（三） 坚持严格司法，开创依法办事新局面

三、改革开放和社会主义现代化建设新时期法治建设取得显著成就

（一） 恢复民主法治，确立“依法治国”基本方略

（二） 重启立法工作，建立中国特色社会主义法律体系

（三） 重视党内法规建设，开启依规治党新阶段

四、新时代法治建设的日趋完善

（一） 在全面依法治国战略布局中谋划法治建设

（二） 以法治建设新“十六字”方针推进良法善治

（三） 在法治轨道上推进全面深化改革

（四） 以完善的党内法规体系全面推进从严治党

五、百年来中国共产党法治建设的基本经验

（一） 始终坚持中国共产党对法治建设的领导

（二） 始终坚持立足中国国情推进法治建设

（三） 始终坚持围绕党和国家的中心任务开展法治建设

（四） 始终坚持依规治党与依法治国统筹推进

习近平总书记指出：“法治是人类政治文明的重要成果，是现代社会治理的基本手段。”法治建设是衡量一个国家治理水平和政治文明程度的重要标志，一百年来，中国共产党始终把法治建设放在事关党的事业薪火相传、事关人民幸福安康的战略地位，予以高度重视，并持续进行建设。在这一伟大进程中，虽然经历过坎坷和曲折，但从新民主主义革命法制到中国特色社会主义法治，再到全面依法治国，中国的法治建设实现了巨大发展，为我们不断取得革命、建设和改革的重大胜利奠定了坚实的法治基础。在庆祝中国共产党百年华诞之际，深入回顾中国共产党法治建设的百年实践，认真总结其宝贵经验，对于推进新时代法治建设、坚定走好中国特色社会主义法治道路具有重要意义。

一、新民主主义革命时期法治建设的初步探索

在新民主主义革命时期，党的主要任务是开展革命斗争，彻底推翻压迫中国人民的帝国主义、封建主义、官僚资本主义“三座大山”，彻底结束旧中国半殖民地半封建社会的历史，彻底改变旧中国一盘散沙的局面，完成民族独立、人民解放的历史任务。围绕这一历史任务，中国共产党对革命法制建设进行了初步探索。

（一）革命法制意识的孕育萌芽

中国共产党成立后，在领导革命运动的过程中，党的革命法制意识便逐步萌芽了。例如，1922年6月公布的《中国共产党对于时局的主张》和1922年7月党的二大通过的《中国共产党第二次全国代表大会宣言》，要求实现人民的选举权，以及集会、结社、言论、出版和罢工等各项自由权；强调要制定“保护女工和童工”“保护失业工人”等改善工人待遇的法律，制定“限制田租率的法律”，制定“承认妇女在法律上与男子有同等的权利”的法律。这些主张既明确了制定法律是中国共产党的重要任务，也突出了法治建设必须保障人民权利这一基本要求。在这些重要论述的指引下，在中国共产党的领导下，全国掀起了声势浩大的劳动立法运动。1922年8月16日，中国劳动组合书记部颁布了《劳动法大纲》，提出劳动者享有集会结社、同盟罢工等权利，规定了8小时劳动制、保护童工和女工、保障农产品价格、保障最低工资等内容，《劳动法大纲》“深入了工人群众之中，变成了罢工高潮中斗争的纲领”。

此后，伴随着劳工运动、农民运动、青年运动以及妇女运动的开展，中国共产党陆续制定出相关决议案，特别是1925年5月在广州举行的第二次全国劳动大会上，通过了《中华全国总工会总章》，有力推动了全国工人运动的新发展。在领导工农运动的过程中，为了避免革命力量遭受敌人迫害，毛泽东多次强调要“争取以合法形式开展斗争”。1922年10月到12月，毛泽东在领导长沙泥木工人的罢工斗争中，两次巧妙利用赵恒惕政府炮制的省宪法进行说理请愿斗争，促使罢工斗争取得完全胜利。毛泽东采取以子之矛攻子之盾的斗争策略，是中国共产党运用法律手段保障人民权利的早期尝试，实际上也是对法律作用认知的初步萌芽。

可以说，正是基于对法律权威性的认知，中国共产党才对旧法制进行了深入研究和有效利用，并把法律作为有力手段来回击国民党的政治阴谋。虽然幼年时期的中国共产党对法治建设的探索尚处于初步认知和接受阶段，但不可否认，这一时期确立的一些立法原则和积累的立法经验，是中国共产党领导法治建设的良好开端。

（二）革命法律体系逐步建立

土地革命时期，在革命根据地建设、巩固和发展的过程中，以毛泽东同志为代表的中国共产党人十分注重通过革命法制巩固政权、保障人权。随着革命根据地的不断扩大和革命形势的向前发展，我们党逐步认识到制定一部以维护人民利益为根本宗旨的宪纲的重要性。正如1928年毛泽东在给中央的报告中指出：“我们则提议请中央制订一个整个民权革命的政纲，包括工人利益、土地革命和民族解放，使各地有所遵循。”1931年11月7日，中华苏维埃共和国临时中央政府在江西中央苏区成立，在召开的中华苏维埃第一次全国代表大会上正式通过了第一部人民民主性质的根本大法——《中华苏维埃共和国宪法大纲》。作为中华苏维埃共和国的临时根本法，这是人民制宪的最初尝试，不仅将红色政权的性质、基本政治制度与经济制度、人民权利等用根本大法的形式确定下来，以法律手段保障了革命成果，而且对之后各革命根据地的法治建设起到了统领作用，使得各革命根据地法治建设向着相对统一、系统的方向发展。进入抗日战争时期后，以《陕甘宁边区施政纲领》为典范，各革命根据地陆续制定并实施了施政纲领，不仅及时有效地解决了革命根据地建设实践中遇到的问题，也为之后制定人民宪法提供了宝贵经验。

土地问题是中国革命的中心问题，也是新民主主义革命时期法治建设的核心问题。1927年大革命失败后，毛泽东率领秋收起义部队到达井冈山，创建了井冈山革命根据地，开辟了农村包围城市、武装夺取政权的革命道路。为了更大限度地争取广大农民的支持，我们党于1928年12月颁布了《井冈山土地法》，这是土地革命战争时期中国共产党领导制定的第一部土地法，也是中国土地法治史上第一部真正体现农民利益的土地法规。此后，中国共产党在局部执政的条件下领导制定了大量土地法律法规，例如，1929年4月颁布的《兴国县土地法》，1931年11月中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国土地法》。全面抗战爆发前夕，为了团结一切可以团结的力量共同抗日，中国共产党停止了没收地主土地的政策。抗战胜利后，面对国民党挑起的全面内战，中国共产党为了保卫胜利果实，满足广大农民的土地要求，开始重启土地斗争，彻底实行土地改革。1947年10月，我们党颁布了《中国土地法大纲》，明确规定“消灭封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的制度”。一系列土地法律法规的制定不仅成为保障土地改革运动的有力武器，也成为新中国成立后土地立法的重要借鉴。

此外，为了保证人民民主的顺利实施，在土地革命时期，中央苏区及各地方革命根据地都纷纷制定了有关选举、组织的条例法规。例如，1928年中国共产党第六次全国代表大会通过《苏维埃政权的组织问题决议案》，1931年11月颁布了《中华苏维埃共和国的选举细则》。在抗日战争时期，各抗日民主政府制定了诸如《陕甘宁边区选举条例》《晋察冀边区选举条例》等条例法规，规范了选举的基本原则和程序，有效保障了人民民主权利的实现。为了严厉打击各种反动破坏活动，我们党先后颁布了肃反条令和其他刑事法规。例如，在农民运动高潮中制定的《湖南省惩治土豪劣绅暂行条例》《湖北省惩治土豪劣绅暂行条例》，以及在土地革命时期制定的《中华苏维埃共和国惩治反革命条例》。在劳动立法方面，制定了《中华苏维埃共和国劳动法》《山东省改善雇工待遇暂行办法》《晋冀鲁豫边区劳工保护暂行条例》等；在婚姻立法方面，颁布了《中华苏维埃共和国婚姻法》《保护抗日军人婚姻暂行条例》等条例法规。中国共产党在政权组织、刑事、劳动、经济、婚姻、土地等领域进行的一系列基本立法工作，既是巩固和发展红色政权的客观需要，也体现了中国共产党对法律作用的肯定与重视。

（三）司法工作取得重要成效

1925年6月，为了支援上海人民五卅反帝爱国运动，广州和香港爆发了规模宏大的省港大罢工。为了加强对大罢工的统一领导，中共广东区委和中华全国总工会决定发起组织省港罢工委员会。大罢工期间，省港罢工委员会制定了一系列革命法规，组建了会审处、特别法庭等司法机构，初步建立了陪审员制度、公开审判制度、上诉制度等基本司法制度，开辟了工人阶级创制革命司法和争取审判权的历史。同时，当时开展的农民运动也设置了以土豪劣绅为审判对象的审判委员会和特别法庭。

到了土地革命时期，随着革命根据地的开辟和红色政权的建立，中国共产党领导下的司法制度建设进入新阶段，不仅设立了中央、省、县、区等各级司法审判机关，而且设立了与民事法庭、刑事法庭法律地位相当的劳动法庭，用以“调节劳资关系，保卫工人群众的利益”。抗日战争时期，各地抗日民主政府着眼于推进司法制度进一步建设和完善、巩固抗日民族统一战线，进一步明确了司法工作的基本原则与根本任务，不仅颁布了大量的诉讼法规条例，如《陕甘宁边区高等法院组织条例》《陕甘宁边区县司法处组织条例草案》等，而且十分注重司法机构的建设和完善，如成立陕甘宁边区政府审判委员会、陕甘宁边区高等法院分庭，并继承发展了大革命时期的巡回法庭制度。此外，陕甘宁边区还创造了著名的“马锡五审判方式”，成为人民司法优良传统的集中体现，在革命战争年代发挥了积极作用、产生了重要影响。

在重视构建和完善司法制度的同时，中国共产党还高度重视司法制度的贯彻实施。1937年，在处理“黄克功逼婚枪杀刘茜案”时，中国共产党严格按照《陕甘宁边区施政纲领》“共产党员有犯法者从重治罪”的规定，支持司法部门对黄克功进行公审并判处死刑。为此，毛泽东在致该案件审判长雷经天的公开信中指出：“共产党与红军，对于自己的党员与红军成员不能不执行比较一般平民更加严格的纪律。”面对曾经在革命中劳苦功高，但后来却丧失信仰、违法乱纪的个别党员领导干部，中国共产党始终坚持法律面前人人平等的基本原则，一视同仁地予以严惩，有力地促进了革命根据地的法治建设，赢得了人民的信任与认同。

二、社会主义革命和建设时期法治建设的曲折发展

法者，治之端也。中国共产党高度注重法治在社会主义国家建设和治理中的重要作用，新中国成立伊始，就根据马克思主义关于无产阶级夺取政权后必须摧毁旧法统、建立新法治的基本原理，从中国具体实际出发，带领全国人民废除国民党政府的《六法全书》，与旧法统、伪法统彻底划清界限，并在此基础上提出了建设社会主义新法治的重大任务。这一时期，我们党提出的“依法办事”“有法可依”“有法必依”等主张，成为以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体进行社会主义法治建设的核心理念，并指导党和国家从立法、执法、司法等方面进行积极的理论创新和实践探索。

（一）强调有法可依，社会主义新法治立梁架柱

“建立新的政权，自然要创建法律、法令、规章、制度。我们把旧的打碎了，一定要建立新的。”新中国成立之初，为社会主义新法治立梁架柱是中国共产党进行法治建设的首要任务。这一时期，我们党围绕建设新生政权、巩固无产阶级专政、镇压阶级敌人等艰巨任务，领导制定了社会主义过渡时期的一系列法律法规。特别是1950年颁布实施了《中华人民共和国婚姻法》，该法明确规定：“废除包办强迫、男尊女卑、漠视子女利益的封建主义婚姻制度。实行男女婚姻自由、一夫一妻、男女权利平等、保护妇女和子女合法利益的新民主主义婚姻制度。”《中华人民共和国婚姻法》是新中国成立后颁布的第一部法律，表明了中国共产党运用法律扫除几千年封建旧传统的坚定立场，是新政权开始运用法律手段调节社会关系、保障人民权益的重要标志，成为新中国法治建设史上的重要里程碑。

宪法是国家的根本大法，也是执政党确立执政地位的宪制基础。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，“使新生的人民民主专政政权具有法律基础和依据”。土地改革、抗美援朝、镇压反革命等重大任务顺利完成后，毛泽东强调，必须“用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来”，并亲自领导了宪法起草工作。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，会上彭真作了《公民在法律面前人人平等》的报告，并通过了《中华人民共和国宪法》，我国第一部人民宪法由此诞生，史称“五四宪法”。“五四宪法”的制定和实施，是新中国成立初期中国共产党积极探索依宪治国、依宪执政取得的伟大成果，并为新中国社会主义法治建设的进一步推进奠定了宪制基础。

这一时期，我国在国家政权组织、刑事、经济、社会等各领域都开展了大规模的立法工作，社会主义法治在探索中得到根本确立和推进。例如，在国家行政组织方面，1954年9月21日第一届全国人民代表大会通过《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国人民法院组织法》等国家机构方面的法律。在经济领域，1950年3月颁发《关于统一国家财政经济工作的决定》，1954年9月颁布《公私合营工业企业暂行条例》，1958年4月通过《国务院关于改进税收管理体制的规定》。在劳动立法方面，1950年劳动部颁布《失业技术员工登记介绍办法》《关于劳动争议解决程序的规定》。在民事立法方面，1953年政务院制定《国家建设征用土地办法》、1963年最高人民法院制定《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见》等具体规章制度。可以说，这一时期虽然在一定程度上存在法治体系尚不系统完备，政策和法律之间界限模糊，广大干部群众法治意识、法治观念淡薄，过于依赖党的政策等历史局限性，但不可否认的是，人民民主专政的法律制度体系已初步建立。总之，这些法律规章制度的出台，标志着我国社会主义法治建设迈出重要一步，对于保护人民群众合法权益、维护社会秩序、巩固民族团结、促进国民经济持续向好发展起到了至关重要的作用。

（二）重视有法必依，强调党员领导干部带头严格遵守法治

列宁指出：“大多数人的意志永远是必须执行的，违背这种意志就等于叛变革命。”中国共产党领导制定的宪法法律“是真正表现人民意志的和为人民服务的法制”，是人民意志的集中体现，这从根本上决定了宪法法律具有神圣不可侵犯的权威性，“必须确切地执行，按照规定办事”。新中国成立后，党和国家的中心任务转变为团结一切可以团结的力量，战胜帝国主义的颠覆破坏和武装挑衅，确立社会主义基本制度，推进社会主义建设，实现一穷二白、人口众多的东方大国大步迈进社会主义社会的伟大飞跃。为了实现这一任务，我们党不仅要创建社会主义法治，更需要坚定对社会主义法治的遵循。

只有坚持依法办事，通过法律手段肃清反革命分子、维护社会秩序、保障人民利益，才能更好地调动人民群众参与社会主义革命和建设的积极性、创造性。然而，由于历史遗留下来的仇视旧法统心理、无政府主义思想等诸多消极因素的影响，无论是党和国家机关工作人员，还是人民群众，当时不重视法治的现象都十分突出，给社会主义革命和建设事业造成了损害。针对这一问题，以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体多次强调要依法办事，有法必依。1954年6月14日，毛泽东在中央人民政府委员会第三十次会议讨论宪法草案时指出：“全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”担任最高人民法院院长的董必武也强调，“对于宪法和法律，我们必须带头遵守，并领导人民群众来遵守”，“反对一切随便不按规定办事的违法行为”，特别是“公安、检察、法院和一切国家机关，都必须依法办事”。这些重要论述不但强调要全民守法，而且强调党员领导干部更应严格遵守法律，不能凌驾于法律之上，鲜明表达了法律面前人人平等的实践要求。

（三）坚持严格司法，开创依法办事新局面

法律的生命力在于实施。1951年底，为了支援抗美援朝战争，我们党在全国上下发起了增加生产、厉行节约运动。随着增产节约运动的开展，各地陆续暴露出党政机关贪污、浪费及官僚主义等诸多问题。面对这一严重情况，1951年底到1952年10月，我们党发起了“反贪污、反浪费、反官僚主义”的“三反”运动，“刘青山、张子善案”是“三反”运动中领导干部贪污国家资财的大案要案。作为典型重大案件，1952年2月10日，河北省人民法院对刘青山、张子善进行公审，判处二人死刑，立即执行，并没收该二犯全部财产。随后，河北省人民法院报请最高人民法院核准，对刘青山、张子善判处死刑，立即执行。这不仅给人们思想意识中残存的功过相抵、“刑不上大夫”等封建流弊造成强烈冲击，更有力地证明了中国共产党依法惩治党内腐败的坚定决心。与此同时，国家在私营工商业者中开展了“反行贿、反偷税漏税、反盗骗国家财产、反偷工减料、反盗窃国家经济情报”的“五反”运动，不仅给全国工商业界进行了一次普遍的守法教育，更推动了私营工商业中工人监督制度和民主改革的发展。大规模“三反”“五反”运动的开展，在保障新生政权稳定、发展生产、推进社会改革中发挥了重要作用，并以严格公正的司法实践强化了有法必依、违法必究的法治原则，开创了中国共产党严格依法治理国家、依法惩治党内腐败的新局面。

总的来看，新中国成立后，中国共产党在法治建设方面取得了重大成就。如在立法方面，制定了新中国第一部宪法，各方面立法数量大规模增加；在司法方面，最高人民法院、中央人民政府最高人民检察署、中央人民政府法制委员会等司法机构开始建立起来；在法治建设原则方面，提出了依法办事原则、人民主权原则等。这些法治成果为巩固新生政权，推进社会主义政治、经济、文化的发展起到了重要保障作用。当然，令人遗憾的是，“由于传统思维方式的惯性支配，在较长一段时间里，沿袭革命思维方式开展工作的痕迹十分明显”。因此，尽管这一时期有了比较明确的社会主义法治思想，但在认识和观念上还没有完全清除“人治”的消极影响，对于政策与法律的边界认识还不清楚，存在过于依赖政策的问题。尤其是在党的八大后，出现了严重的反右派斗争扩大化，法治建设开始被忽视，进而影响到法治建设工作的进展。但无论是成功经验还是失败教训，对我们党来说都是一笔宝贵的财富，都为探索适合中国国情的社会主义法治建设道路提供了宝贵借鉴。

三、改革开放和社会主义现代化建设新时期法治建设取得显著成就

以1978年党的十一届三中全会为标志，我们实现了新中国成立以来党的历史上具有深远意义的伟大转折，党和国家各项建设事业重回正轨，开始实现从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的历史性转变，并全面开启了依靠法治治理国家的新变革。这一时期，依法治国、依规治党等新理念新思想新战略相继提出，中国特色社会主义法治建设进入快速发展的新阶段。

（一）恢复民主法治，确立“依法治国”基本方略

民主与法治，两者是并行不悖的辩证统一关系。没有法治就没有真正的民主，党领导人民治理国家，实现社会主义民主必须依靠法治作保障。邓小平深刻地指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。这一时期，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人在全面总结历史经验教训的基础上，开启了依靠法治治理国家的新局面。特别是对林彪、江青反革命集团的公开审判，是党恢复和重塑民主法治的一次重大实践，它表明中国共产党不再采用之前的疾风骤雨般的政治运动，而是开始运用法治思维和法治方式来解决社会矛盾、维护社会稳定，这是中国特色社会主义民主政治的伟大创造，也是新中国法治建设史上的一次伟大转折。

随着认识的逐渐深化，中国共产党在执政理念和执政文化方面实现了巨大飞跃，“依法治国”基本方略逐步确立。1989年9月，江泽民在中外记者招待会上就“人治”与“法治”问题，公开阐明“我们一定要遵循法治的方针”。1997年9月，党的十五大正式提出“依法治国”的基本方略，“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。党的十六大后，胡锦涛在总结我国法治实践经验的基础上，创新性地提出了“依宪治国”“依法执政”等重要法治原则，并进一步强调要实现“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”的奋斗目标。

依法治国基本方略的确立，标志着中国共产党将法治建设上升到国家战略的高度，标志着党治国理政的方式开始逐步向法治化、制度化、科学化、规范化方向迈进。

（二）重启立法工作，建立中国特色社会主义法律体系

改革开放是一场思想解放的伟大革命，同时也是一场伟大的社会革命。随着党和国家的工作重心逐步向经济建设转移，为迅速改善法律缺失导致的“无法可依”的窘境，我们党开始把加快构建中国特色社会主义法律体系放在法治建设的首要位置，正如邓小平所指出的，“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。……所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”。邓小平充分认识到推进立法工作的必要性和紧迫性，提出“修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’”“有比没有好，快搞比慢搞好”等重要立法主张。在此基础上，形成了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针，明确了这一时期社会主义法治建设的主要任务与目标。

党的十一届三中全会后，我们党紧锣密鼓地开启了立法工作。1979年6月18日至7月1日召开的五届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》等七部重要的法律，成为改革开放以来第一批法治建设硕果，被法学界誉为“一日七法”。以经济建设为中心是这一时期党和国家工作的主旋律，一切立法工作也必然要为其服务。一方面，立法工作要为经济建设创造良好的法治环境。邓小平提出要依法严厉打击各种刑事犯罪，针对严重破坏安定团结的刑事犯罪，强调“要按照宪法、法律、法令办事，学会使用法律武器”，“遵循社会主义法制的原则”。针对各种经济犯罪，“主要是依法惩治，以事实为根据，以法律为准绳，严格遵循司法程序，不搞过去隔离、围攻那一套，不能人人过关，无限上纲”。另一方面，要用法律确定和保障经济体制改革深入推进。改革进程中，我们党多次提出要“加快经济立法步伐”，“把经济立法作为第一位的任务”。从计划经济到商品经济，再到市场经济，我们之所以能够实现平稳转轨，一个重要原因就是有及时有效的经济立法与之相适应。随着以经济立法为重点的大规模立法工作的迅速铺开，中国特色社会主义法律体系逐步完成了从“初步形成”到“基本形成”，再到2010年最终形成的建设目标，各方面发展基本实现了有法可依。

（三）重视党内法规建设，开启依规治党新阶段

重视党内法规建设是中国共产党的一贯优良传统，邓小平曾多次强调“国要有国法，党要有党规党法”“没有党规党法，国法就很难保障”。改革开放以后，在国家治理实践中，我们党创造性地把法治观念引入党的自身建设中，特别注重运用法治手段管党治党，在党规党纪建设方面作出了诸多有益探索，使党的自身建设开始向规范化、制度化、法治化的方向发展。从党的十三大首次提出“制度建设”，到1990年中共中央颁布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，正式使用“党内法规”这一名称，再到党的十七大把制度建设纳入党的建设总布局，我们党不断推进党内法规建设向纵深发展。以党章的修改为引领，这一时期的党内法规实现了数量上的迅速增长。据统计，自1978年至党的十八大召开前，党内法规和规范性文件的颁布总数为474件，其中，综合性党规15件，涉及党员和党的干部的法规81件，有关党的纪律作风和反腐倡廉建设的法规多达169件，基本建立起内容相对全面、体系较为完整的一整套党内法规体系，“党内生活主要方面基本实现了有规可依”。

在这一时期，“党内法规制度不仅在形式上得到进一步规范，在内容上也更加完善，实体性法规制度建设和程序性法规制度建设得以协调推进”。我们党建立了依靠党内法规管理党内事务、调节党内关系、维护党内秩序的新模式，有效克服了党内存在的形式主义、主观主义、官僚主义等消极因素，赓续了党的优良传统，提高了党的战斗力和凝聚力。可以说，以改革开放为起点，党内法规建设得到迅速归正和发展，实现了依规治党理念、依规治党体系和依规治党实践的创新发展，新时期的党内法规建设取得一系列显著成果。

四、新时代法治建设的日趋完善

“领导干部要胸怀两个大局，一个是中华民族伟大复兴的战略全局，一个是世界百年未有之大变局，这是我们谋划工作的基本出发点。”中国特色社会主义进入新时代，我们党坚持从“两个大局”出发，站在国家战略高度谋划法治建设，创造性地提出了关于全面依法治国的一系列新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想，为新时代法治建设指明了前进方向、提供了实践遵循。

（一）在全面依法治国战略布局中谋划法治建设

“没有全面依法治国，我们就治不好国、理不好政，我们的战略布局就会落空。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央正式将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，并创造性地提出了习近平法治思想。习近平法治思想的核心要义集中体现为习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上精辟概括的“十一个坚持”，这“十一个坚持”深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等中国特色社会主义法治建设的一系列重大问题，深刻阐述了新时代法治建设的重大理论和实践问题，形成了系统完整、逻辑严密、内涵丰富的科学理论体系。

在习近平法治思想的指引下，在全面依法治国战略布局中，我们党对新时代法治建设作出了科学系统的战略擘画。一是确立了新时代法治建设的政治方向，即必须走中国特色社会主义法治道路，坚持党的领导、依法治国与人民当家作主相统一，坚持依法治国与以德治国相统一。二是明确了新时代法治建设的总目标和总任务，即完善中国特色社会主义法治体系和推进法治中国建设。三是确立了新时代法治建设的关键环节，即从立法、执法、司法、守法等四个环节筑牢法治之基，严密法治之网。四是确立了新时代法治建设的总体布局，即坚持“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。五是对新时代法治建设进行了一系列具体规划，特别是出台《法治中国建设规划（2020—2025年）》，这是新中国成立以来第一个关于法治中国建设的专门规划，是新时代推进全面依法治国的纲领性文件。

总之，中国特色社会主义法治建设的宏伟蓝图，指明了新时代法治建设的前行方向，促进了法治精神、法治意识、法治理念的深入人心，强化了全党和全国人民对中国特色社会主义法治的信仰，推动了全社会形成运用法治思维和法治方式思考问题、处理问题的良好氛围，全面开启了从战略全局谋划中国特色社会主义法治建设的新时代。

（二）以法治建设新“十六字”方针推进良法善治

良法善治是中国共产党领导建设社会主义法治国家始终如一的价值追求，在立良法、行善治的价值理念中，“良法”是“善治”的依据和前提，而“善治”则是“良法”的实践场域和价值指向，两者相辅相成构成了现代法治建设的基本内核。党的十八大确立了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治建设新“十六字”方针，成为新时代推进良法善治的基本遵循。

首先，坚持科学立法。党的十八大以来，我们党十分重视立法工作。在科学立法、民主立法、依法立法基本原则的指导下，修改、完善了《中华人民共和国立法法》，及时为良法的制定提供依据。坚持以宪法为核心，不断完善中国特色社会主义法治体系。2020年颁布的《中华人民共和国民法典》就是以良法全面解决人民生活各领域、各方面问题的重要法治成果。其次，坚持严格执法、公正司法。习近平总书记强调，“执法司法中万分之一的失误，对当事人就是百分之百的伤害”，“决不允许执法犯法造成冤假错案”。中国共产党把公平正义作为法治建设最根本的价值追求，不仅体现在静态的法治体系中，更注重通过执法、司法的具体实践予以维护和实现。党的十八大以来，呼格吉勒图案、聂树斌案、张文中案等重大冤案错案得到依法纠正，这是我们党在执法、司法中落实公平正义的重大实践。最后，坚持全民守法。坚持法治就要把法律作为社会普遍遵循的规则。中国共产党坚持全民守法，一方面，强调宪法法律至上的权威性，即在人们心中形成尊崇法治、信仰法律的法治自觉，形成办事依法、遇事找法的思维方式；另一方面，强调法律遵循的普遍适用性，即要求全体社会成员都必须在宪法和法律范围内活动，任何人不可凌驾于法律之上。尤其要抓住党员领导干部这个“关键少数”，通过他们的率先垂范、带头守法，促进依法治国、依法执政和依法行政共同推进，实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

（三）在法治轨道上推进全面深化改革

全面深化改革是实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的必由之路，是决定当代中国命运的关键一招。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央带领全国人民蹄疾步稳地全面推进深化改革，取得了彪炳史册的中国奇迹。尤其是在破解改革深层次难题时，仍然能够保持社会长期稳定，其中一个重要原因，就是能够充分发挥法治的重大作用，坚持以问题为导向，充分认识制约深层次改革的掣肘性因素，坚持从立法、执法、司法、守法各环节一齐发力，为全面深化改革扫清障碍，推动新时代法治建设在全面深化改革领域的生动实践。

一方面，明确强调“凡属重大改革要于法有据”，坚持在改革进程中立法先行。例如，海南自由贸易港建设作为改革开放的一项重大举措，2018年提出后不久，中央全面依法治国委员会第二次会议便要求对改革开放先行先试地区相关立法授权工作及早作出安排。之后，关于海南自由贸易港法的立法调研、起草工作便迅速提上日程，相关法律和行政法规的调整工作也进入快车道，实现了法治建设与海南自由贸易港建设重大改革决策的合理配套、紧密衔接。海南自由贸易港建设坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，是重大改革于法有据的先行范例，更是中国共产党推进全面深化改革和加强法治建设的共同创新。

另一方面，强调运用法治正确处理改革发展稳定同时推进中的关键难题。“法治的核心意义就是规则的治理，就是秩序，就是稳定性、可预期性。”当前，我国改革已进入攻坚期和深水区，各种利益关系更加错综复杂，新问题、新矛盾层出不穷。面对各种矛盾和风险挑战，我们党强调要树立法治在协调推进改革发展稳定中的权威地位，“不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”，切实发挥法治建设对于全面深化改革的保障与推动作用。

（四）以完善的党内法规体系全面推进从严治党

明纪律、守规矩是中国共产党一以贯之的优良传统，依靠完善的党内法规体系全面推进从严治党，是习近平总书记提出的一项重大理论创新，也是中国特色社会主义法治建设区别于其他国家的特色优势所在。习近平总书记强调：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”以习近平同志为核心的党中央在领导全面从严治党的道路上，高度重视制度治党、依规治党，其“推进力度之大、建章立制之多、执规执纪之严、社会反响之好，在中国共产党百年制度建设史上前所未有……谱写了新时代党内法规制度建设的大美乐章”。（党的十八大以来，我们党本着“于法周延、于事有效”的基本原则，于2013年、2018年分别发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》，为党内法规体系的持续完善擘画了完整的时间表和任务书，同时出台了《关于加强党内法规制度建设的意见》《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》）等一系列具体、实在、明确、管用的党内规章制度，使得制度的笼子越扎越紧。

此外，在全面依法治国和全面从严治党的背景下，习近平总书记还多次提出“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力”的新要求，将法治思维、法治方式运用于管党治党领域，把法治精神和法治理念贯穿于依规治党、制度治党的全过程，这不仅是健全完善中国特色社会主义法治体系的根本要求，也成为新时代中国共产党治国理政的显著优势。

五、百年来中国共产党法治建设的基本经验

习近平总书记指出：“‘明镜所以照形，古事所以知今。’今天，我们回顾历史，不是为了从成功中寻求慰藉，更不是为了躺在功劳簿上、为回避今天面临的困难和问题寻找借口，而是为了总结历史经验、把握历史规律，增强开拓前进的勇气和力量。”百年来，在中国共产党的坚强领导下，中国的法治建设走过了从筚路蓝缕到波澜壮阔的光辉历程，发生了历史性变革，取得了历史性成就，并为新时代法治建设提供了可资借鉴的宝贵经验。

（一）始终坚持中国共产党对法治建设的领导

历史经验告诉我们，强有力的政治领导是克敌制胜的决定性因素。办好中国的事情，关键在党。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义法治建设最根本的保证。当前，我国正处于实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，坚持和发展中国特色社会主义更加需要依靠法治，更加需要加强党对全面依法治国的领导，把党的领导贯彻到法治建设的全过程和各方面，坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。

在巩固加强党对法治建设的全面领导中，要通过加强政治领导，保证法治建设的正确政治方向，使其坚定不移地沿着社会主义方向稳步前进，要保证党中央的集中统一领导，充分发挥中央全面依法治国委员会统筹协调的重要作用；要通过加强思想领导，保证习近平法治思想对法治实践的指导地位，推动社会主义核心价值观全面融入法治建设，以公平正义的根本价值追求，维护人民群众的根本权利和利益；要通过加强组织领导，保证全面依法治国体制机制的不断健全和完善，建设好法治人才队伍，尤其要发挥好党员领导干部的先锋模范作用，推动党员领导干部自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推进发展、化解矛盾、维护稳定和应对风险。

（二）始终坚持立足中国国情推进法治建设

不同于西方资本主义国家的发展模式，中国人民在近代以来救亡图存、寻求复兴的伟大实践中深刻体会到，只有社会主义才能救中国，只有中国特色社会主义才能发展中国。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话明确指出：“走自己的路，是党的全部理论和实践立足点，更是党百年奋斗得出的历史结论。”走自己的路，归根结底就是要始终坚持实事求是，立足中国具体国情来想问题、办事情。中国社会主义法治建设也必须立足中国的历史条件，考虑国家的基本国情和经济、社会、文化发展水平。否则，只能是纸上谈兵。

为从根本上实现人民民主和公平正义，百年来，中国共产党始终坚持从实际出发，立足中国国情探索法治建设道路。新中国成立后，特别是改革开放以来，我们党及时总结历史经验教训，对中国特色社会主义法治道路进行了艰苦卓绝的探索，不仅坚持把马克思主义基本原理同中华民族丰富的政治文明基因相结合，创造性地提出了以人为本、立法为民、德治与法治相结合等重要法治理念，而且坚持立足社会主义初级阶段的基本国情和社会条件，以国家治理体系和治理能力现代化为目标，在与人民群众期待的不断调适过程中，推动中国特色社会主义法治建设取得长足发展。尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕全面依法治国进行了一系列重大决策和部署，使得国家法律体系和党内法规体系加快完善，依法决策机制不断健全，行政执法体制改革持续深化，对行政权力的制约和监督进一步加强。站在新的历史起点上，必须继续“坚持实事求是，从中国实际出发”，坚持把马克思主义法学理论同我国具体实际相结合，唯有如此，中国特色社会主义法治的建设之路才能守正创新、行稳致远。

（三）始终坚持围绕党和国家的中心任务开展法治建设

在党领导革命、建设和改革的伟大进程中，法治建设始终做到了为实现党和国家的中心任务服务，为保障人民权利、维护政权稳定和国家安定和谐提供法律依据和制度保障。在革命战争时期，党的中心任务是推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义“三座大山”，争取民族独立、人民解放，建立人民民主政权。因此，这一时期党建立革命法制的主要目的就在于同武装斗争相结合，推翻国民党反动派的旧政权及旧法统。在社会主义革命和建设时期，党进行法治建设的主要任务是稳定秩序、恢复生产、巩固新生政权、进行社会主义建设。改革开放以来，“以经济建设为中心”成为百年不动摇的大政方针，发展成为党执政兴国的第一要务。因此，法治建设必须服从和服务于改革开放和中国特色社会主义现代化建设这个大局，为全面深化改革保驾护航，为建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴提供坚强的法治保障。中国特色社会主义进入新时代，面对更加复杂的国内外形势，统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，我们党必须全面推进依法治国，将法治建设融入改革发展稳定、治党治国治军、内政外交国防的各个领域。只有这样，新时代的法治建设才能完成保障人民权利、促进公平正义、实现国家长治久安、推进民族伟大复兴的使命任务。

（四）始终坚持依规治党与依法治国统筹推进

治国必先治党，治党务必从严。统筹推进依规治党与依法治国，是中国共产党百年来领导法治建设的一条重要经验。从两者的关系来看，坚持依规治党是依法治国的政治保障，而依法治国则是依规治党的重要依托。这是因为“党内法规对党组织和党员活动的规范，其核心功能是保证党的领导权和执政权正确行使。治好党、建好党的根本目的和宗旨就是更好地执政兴国、执政为民”。只有将党的活动限定在宪法法律范围内，坚持依宪执政、依法领导，同时又切实保障党员对党法党规的严格遵守和执行，才能推动全面从严治党不断走向深入，才能为全面依法治国提供坚强有力的领导者、示范者和推动者。

坚持依规治党与依法治国统筹推进，必须坚持依规治党与依法治国相协调的原则。一方面，不断加强党内法规建设，建立一套完备的党内法规体系，严格实施党的各项法规制度，努力提高制度治党、依规治党的能力和水平。另一方面，做好党规与国法在制度层面的有效衔接，构建依规治党与依法治国同向发力的双效机制，强化依规治党与依法治国的协同实践，真正让党规生威，让国法生效，实现二者的优势叠加与良性互动。

（责任编辑：王维国   李涛）

（网络编辑：曹谆谆）

原文载《中国社会科学院研究生院学报》2021年第6期，注释从略，全文请见原刊，引用请据原文并注明出处）